מבוא
אחד הנושאים שממקדים את תשומת לב האמריקאים כבר עשרות שנים הוא נושא הדיור. מי שמכיר את ההיסטוריה של ארה''ב יודע שנושא השיכון של האזרח היה תמיד אחד מהנושאים המרכזיים בו פעלו המפלגות וארגונים חוץ מפלגתיים. אדם כזה לא יתפלא שקריסת בועת הסאב-פריים לפני כשנתיים, שנכתבו מאות ואלפי מאמרים לתיאור הסיבות כאשר ההתמקדות היא בהאשמת ממשל זה או אחר. התקשורת מלאה במאמרי פרשנות בעלי גוון פוליטי מובהק שמציגים את פעולת החקיקה האשמה בהתאם לאינטרס.
באופן ''טבעי'' האישומים התמקדו במי שבמשמרת שלו קרסה הבועה, הנשיא לשעבר
ג'ורג' בוש. לכאורה קל מאד למצוא במה להאשים את בוש. ב-15 לאוקטובר 2002 הוא אירח ועידה בוושינגטון בעניין בעלות על בתים של מיעוטים. בין השאר הוא אמר שם:
Two-thirds of all Americans own their homes, yet we have a problem here in America because few than half of the Hispanics and half the African Americans own the home. That's a homeownership gap. It's a -- it's a gap that we've got to work together to close for the good of our country, for the sake of a more hopeful future. We've got to work to knock down the barriers that have created a homeownership gap…
… we can put light where there’s darkness, and hope where there’s despondency in this country. And part of it is working together as a nation to encourage folks to own their own home.
The Speech
שני שליש מכל האמריקאים הם בעלי הבית שלהם, אף על פי כן יש לנו בעיה כאן באמריקה בגלל שפחות מחצי ההיספנים וחצי מהאפרו-אמריקאים הם בעלי הבית שלהם. זהו פער הבעלות. זהו פער הבעלות... זהו פער שנצטרך לעבוד ביחד לסגור לטובת הארץ שלנו, לתועלת לעתיד יותר מבטיח. אנחנו מוכרחים לפעול להפיל את המחסום שיצר את פער הבעלות...
... אנחנו יכולים להדליק אור באפלה, ותקווה היכן שיש דיכדוך בארץ הזאת. וחלק מכך זה לפעול ביחד כעם לעודד אנשים להיות בעלי הבית שלהם.
במהלך הנאום הוא גם דיבר על החלום שלו שעד סוף העשור יתווספו עוד 5.5 מיליון בעלי בתים מבני המיעוטים. הנשיא לשעבר בוש גם פעל כדי שהיעדים שלו יוגשמו.
לכן לאחר קריסת הבועה ציטוטים מן הנאום הזה כיכבו במאמרים מהסוג שתיארנו כאן. בהחלט אפשר היה להראות שיש לו אחריות לתוצאות בדמות עומק המשבר הכלכלי - הקשה ביותר מאז המשבר הכלכלי הגדול של שנת 1929. אלא שאותנו מעניינים התהליכים והגורמים למשבר הכלכלי שהתפתח בעקבות קריסת בועת הסאב-פריים. בזכותו של
אריה פרלמן קראתי מאמר מאיר עיניים של
סטיבן מאלאנגה. המאמר מפנה את תשומת הלב לכך שהעניין המיוחד שגילה בוש בקידום הבעלות על בתים (ודירות) התחיל בארה''ב הרבה יותר מוקדם, בערך לפני כ-80 שנה. על פי דבריו זה קרה בימיו של
הרברט הובר (הרפובליקני) כשר המסחר, והגיע לאחד משיאיו בשנת 1922 כאשר הוא פתח בקמפיין '
הֵיֶה בעל ביתך' ובשפת המקור
…the Own Your Own Home. מאלאנגה גם מראה שלמעשה המסע הזה נמשך מאז ועד ימינו (
Obsessive Housing Disorder).
מטרת המאמר היא לבחון האם הגישה הזאת שהחלה לפרוח בימי הובר היא אחד הגורמים למשבר הסאב-פריים שאנחנו מתבוססים בו כיום. אם כן, נרצה להעריך חשיבות הגורם הזה. נתחיל בסקירת התפתחות היחס של הממשלים השונים לנושא הבעלות ולהתפתחות הפיקוח בעקבות היחס הזה. נתמקד בתיאור תהליכים ונקודות מפנה ארבעת העשורים האחרונים. נמשיך בתיאור התפתחות הקפיטליזם האמריקאי בתגובה להתפתחויות בנושא הפיקוח. במילים אחרות נתאר את התפתחות ''
בנקאות הצל'' שלאט, אבל בטוח החליפה במידה רבה את הבנקאות המסורתית. נמשיך בהצגת גורמי המשבר ונתחיל בבירור השפעתו של הקמפיין '
הֵיֶה בעל ביתך' על התפתחות נושא משכנתאות הסאב-פריים וחלקן בגרימת המשבר. החלק הבא יציג הסבר תיאורטי של מה שקרה. הסבר כזה יעזור להבין טוב יותר את מה שקרה ואולי גם את מה שיקרה בעתיד.
המערכה להגדלת שיעור הבעלות
כנראה שהגישה שהאזרח צריך להיות בעל ביתו היתה מאד מקובלת בארה''ב גם לפני שהובר החל בקמפיין. שיעור הבעלות הפרטית על יחידת הדיור היה מעל 45% כבר בשנת 1910; כבר אז קרוב לחצי מיחידות הדיור היו בבעלות פרטית. כאמור הובר חשב שזה לא מספיק ופעל ללא לאות כדי ששיעור הבעלות יגדל. מאמציו נשאו פרי כאשר ב-1927הקונגרס החליט לאפשר לבנקים (כולל אלה שפעלו ברמה הלאומית) להקצות יותר מקורות להלוואות למטרות דיור – למשכנתאות. בתוך שנתיים, למרות סימנים להתפתחות בועה, היקף הלוואות המשכנתא צמח בכ-45%. במקביל להתפתחות הזאת גם שיעורי העיקולים צמחו מאד – מ-2% בשנת 1922 לכדי 11% בשנת 1927.
המציאות הכלכלית, הצמיחה הכלכלית המתמשכת של שנות ה-20 של המאה הקודמת יצרה בציבור תחושה שעידן מחזור העסקים עבר מהעולם; תחושה שנגמר עידן המשברים הכלכליים. אבל בסתיו של שנת 1929 היכתה המציאות בפניהם – עודפים גדולים של כושר ייצור גרמו להידרדרות המגזר הריאלי במשק האמריקאי. חודשיים אחר כך, באוקטובר 1929, התרסקה גם הבורסה (מילטון פרידמן,
החופש לבחור, 1980, עמ' 90 -91). בהמשך החל המגזר הבנקאי לקרוס ועימו החלה קריסת שוק הדיור.
במקרה הנדון זה החל כאשר בעלי חשבונות מודאגים רבים משכו מזומן מחשבונותיהם. מערכת הבנקאות, עוד לפני שגם היא קרסה, הפסיקה לתת הלוואות – מקור המשכנתאות התייבש. מספר החייבים שהפסיקו לשלם את חובם עלה מהר מאד ומספר העיקולים עלה לכדי עשרות אלפים בחודש. שיעור הבעלות שהגיע לשיאו, 47.8%, ירד מאד עד כדי כך שבשנת 1940 הוא עמד על רמה, 43.6%, נמוכה מזו שהיתה בעשורים הקודמים (
Homeownership). מה שכדאי לנו לזכור מהפרשה הזאת בשלב זה הוא כי:
- הבנקים לא ממש היססו, אפילו מיהרו, להרחיב את פעולתם בשוק המשכנתאות.
- אחת הסיבות החשובות להתמוטטות המערכת הבנקאית בראשית המשבר הגדול היתה החשיפה הגבוהה ''מידי'' לשוק הדיור.
ההתמקדות בקמפיין הבעלות עשויה לפעול כמו בומרנג – במקרה הזה בגלל הפחתת הפיקוח.
בגלל המשבר ועליה גבוהה בשיעור האבטלה פחתה מאד יכולת התשלום של חייבי המשכנתאות. בועת המשכנתאות קרסה ופתאום חייבים רבים שקפצו על עגלת הבעלות מצאו את עצמם חסרי יכולת לגייס מימון מחודש, כפי שהיה מקובל, כדי לשמור על ביתם. קמפיין הבעלות מילכד אותם במצב פיננסי מעל ליכולתם ורבים מהם הפכו לחסרי בית (הבומרנג!).
הובר, הנשיא הטרי, למרות נסיונו העשיר בטיפול בענייני רווחה באירופה במהלך מלחמת העולם הראשונה, כנראה לא חשב שתפקידה של הממשלה לעסוק בכך גם בשעת משבר. הוא שלמעשה הוביל את קמפיין הבעלות בימיו כשר המסחר לא ממש הוטרד מהעובדה שמספר חסרי הבית עלה בקצב גבוה. אפילו מחנות הארגזים והקרטון שהקימו חסרי הבית בשולי הערים נקראו על שמו ''Hoovervile''. מה שבכל זאת ניתן למצוא לזכותו בהקשר שלנו זה החוק משנת 1932 שאיפשר הקמת ''בנק פדרלי למשכנתאות'' (Federal Home Loan Bank = FHLB) שמטרתו להרחיב את ההיצע של המשכנתאות. אבל זה היה מעט ומאוחר מידי מול המציאות במגזר הפיננסי. במהלך שלושת השנים הבאות קרסו ונעלמו מהמפה שליש מ-25 אלף הבנקים שפעלו בארה''ב ערב המשבר.
על רקע החרפת המשבר במהלך כהונתו של הובר הוא הוחלף על ידי
פרנקלן דלאנו רוזבלט (FDR). הממשל החדש הקים את מערכת ''Home Owners’ Loan Corporation (HOLC)'' כדי שתחלץ את מגזר המשכנתאות ותאפשר לבעלי הבתים לממן מחדש את המשכנתא באמצעות הממשל בתנאים נוחים יותר. בהמשך המערכת שהקים הובר הורחבה והוקמו גופים נוספים שהרחיבו את המעורבות הציבורית בשוק המשכנתאות. בין אלה ראוי לציין את הקמת פאני-מאי שנועד להוות מקור מימון למשכנתאות (במהלך השנים הוא הופרט אבל בשנה שעברה הוא הולאם שוב במסגרת המדיניות להצלת המערכת הפיננסית).
התוצאה היתה שבסופו של המשבר הגדול, במהלך מלחמת העולם השניה, הפך הממשל לגורם דומיננטי בשוק המשכנתאות. בשנת 1949 כבר כ-40% מהמשכנתאות החדשות היו מסובסדות (
Obsessive Housing Disorder). אבל שיעור הבעלות רק הוסיף מספר אחוזים מעל רמתו בשנת 1930 (
Homeownership) מעורבות ציבורית מוגברת, במהלך שני עשורים, הצליחה רק להחזיר את שיעור הבעלות לקצת מעל לרמתו בתחילת התקופה. חוק השיכון (Housing Act) של 1949 קיבע למעשה את עוצמת תפקידו של הממשל בשוק המשכנתאות (
Obsessive Housing Disorder).
ניסוח מטרות החוק, מזכיר מאד את הניסוחים של הובר כ-30 שנה קודם:
… the realization as soon as feasible of the goal of a decent home and suitable living environment for every American family.
Housing Act of 1949…
מימוש בהקדם האפשרי של המטרה של בית מכובד וסביבת מגורים מתאימה לכל משפחה אמריקאית.
החוק ביטא חשיבות עליונה לאיכות הדיור הקיים, בעיקר באזורים כפריים. המחוקקים בהחלט התכוונו שהבעלות על הדיור תהיה אפשרית לכולם אבל התוצאות של החקיקה היו שונות. לכן נחקקו במהלך השנים תיקונים כדי להבטיח שבעלי ההכנסות הנמוכות לא ישארו מחוץ למשחק. החוק של 1968 (Housing and Urban Development Act) היה כזה לפחות בשלושה מובנים. ראשית, באחד הסעיפים (Section 235) נקבעה דרך לסייע להם באמצעות סבסוד תשלומי הריבית. שנית, החוק הציב מטרה מספרית של יחידות דיור במהלך 10 שנים כאשר כרבע מהן מיועדות לבעלי ההכנסות הנמוכות. כן נקבע אז שעל הנשיא לדווח לקונגרס על צרכי הדיור של בעלי ההכנסות הנמוכות ועל ההתקדמות בפועל לקראת הרחבת הבעלות שוויון ההזדמנויות בנושאי דיור. (העובדה הזאת מהווה הסבר חלקי לפחות למעורבותו בנושא של הנשיא הקודם שהצגנו לעיל).
במהלך השנים הלכה והתחזקה השפעתה של המנהלה הפדרלית לשיכון (Federal Housing Administration או FHA), שהוקמה במסגרת ה''ניו-דיל'' של FDR, על שוק הדיור והמשכנתאות. אמנם חלקה של המנהלה בביטוח ירד והלך עם הופעת מבטחי משכנתאות פרטיים, אבל מעורבותה בנושא הלוואות למיעוטים ולמעוטי יכולת המשיכה להתרחב. שני חוקים שהתקבלו באמצע שנות ה-70 איפשרו לממשל להשגיח ולנטר את ההתקדמות בהרחבת ההזדמנויות לרכישת בעלות של מיעוטים ובעלי הכנסות נמוכות. הראשון (HMDA = Home Mortgage Disclosure Act of 1975) חייב מלווים לדווח לממשל על משכנתאות כולל אלה בתמיכה ממשלתית והשני (Community Reinvestment Act of 1977) חייב ספקי משכנתאות שבפיקוח ל'עזור בהשגת צרכי האשראי המקומיים, כולל בשכונות של בעלי הכנסות נמוכות'. החוק נתן בידי המפקח כוח להטיל סנקציות על בנקים ש'עזרתם' לא היתה מספקת. גורמי הפיקוח עשו שימוש בחוק הזה גם במהלך שנות ה-80.
מלאכת החקיקה למעשה לא נפסקה. חידושים ושינויים נוספו במסגרת חוקים נוספים שעניין 'מימוש בית מכובד לכל משפחה' עמד במרכזם:
- פיתוח שיכון וקהילה בשנת 1974 (Housing and Community Development Act),
- פיתוח שיכון וקהילה בשנת 1987,
- שיכון בר השגה בשנת 1990 (Cranston-Gonzalez National Affordable Housing Act).
כל זה מעיד שרבים מאד מהנבחרים לאורך השנים ראו חשיבות גבוהה במימוש כוונות ומטרות שאותן ניסח הובר בשנות ה-20 של המאה הקודמת.
המיתון של ראשית שנות ה-80 השפיע לרעה על שוק הדיור ועל קבוצת ספקי המשכנתאות העיקרית, בנקי הלוואה וחיסכון. הירידה משמעותית בערך הנדל''ן העלתה את שיעורי חדלות הפרעון של המשכנתאות ואת שיעורי העיקולים. כתוצאה מכך מאות בנקים להלוואה וחיסכון צברו הפסדים. המשבר הזה השפיע לרעה על שוק המשכנתאות מאחר והבנקים האלה היו גורם חשוב בשוק המשכנתאות. גם המנהלה הפדרלית לשיכון (FHA) הפסידה סכומים גבוהים בגלל המצב וניהול לקוי. לכן במהלך העשור חלה נסיגה בשיעורי הבעלות.
במהלך העשור החל המגזר הפרטי בשוק המשכנתאות כולל פאני ופרדי להתנסות בגיוס הון על ידי במכירת מכשירי השקעה מתוחכמים, חבילות השקעה מגובות משכנתאות (CMO = collateralized mortgage obligations). כלי ההשקעה האלה שימשו למילוי המחסור בהון שנבע מן המשבר (
Housing Act of 1949…).
הנתונים על חקיקה שהצגנו עד כה מבטאים נחישות גבוהה של המחוקקים והנשיאים להשיג רמות בעלות גבוהות בכל מגזרי האוכלוסיה. בין השאר בולטת העובדה שעם השנים החקיקה מתמקדת בקידום המטרה שהבעלות תתפשט גם בקרב המיעוטים ומעוטי היכולת. אבל בחינה יותר לעומק של הנתונים מראה שהתוצאה מבחינה זאת אינה מוצלחת. למעשה תוכן נאומו של הנשיא לשעבר בוש הבן, באוקטובר 2002, מהווה עדות שזו הבעיה.
זו ודאי אחת הסיבות שבמהלך שנות ה-80 החלו ארגונים חברתיים שונים לפעול, בצורה יותר בולטת, במטרה החלו לפעול כדי להשפיע על התהליכים ועל החקיקה בהקשרים האלה. אחת המערכות הציבוריות הבולטות בהקשר הזה היתה זו שדרשה להוריד את אמות המידה (criteria) בעניין הלוואות משכנתא. בין אלה היו הדרישה להוריד את מגבלות גודל דמי קדימה (downpayment) והגמשת כללים ואמות מידה אחרים.
הלחץ הזה השיג תוצאות במעשה החקיקה לקראת סוף העשור. בין החוקים האלה היה חוק ''רפורמה במוסדות הפיננסיים, שיקום ואכיפה'' (The Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act או בקיצור FIRREA) משנת 1989, שיעדו העיקרי היה טיפול בתוצאות משבר הבנקים להלוואה וחיסכון משנות ה-80 שקורותיו הן מעין קדימון לבועת הסאב-פריים ולקריסתה. בין גורמי המשבר היו ההקלות הרגולטוריות שהזכרנו וכאלה שלא הזכרנו כמו החוק שביטל מספר הקלות מיסוי בנדל''ן (Tax Reform Act, משנת 1986). לכל אלה התווספה התנהלות פזיזה של הבנקים האלה כמו הורדת קריטריונים כדי להרחיב את מספר הזכאים והשקעות מסוכנות מידי שרבים מהבנקים האלה לא היו בעלי יכולת להעריך.
החוק, FIRREA, כלל גם הנחיה בנושא המשכנתאות שחייבה לחשוף בפני הציבור את הדירוגים על פי חוק משנת 1977 שהזכרנו מקודם (Community Reinvestment Act) החוק גם הוסיף קטגוריית מיעוטים לדיווח שנקבע על ידי חוק משנת 1975 (HMDA). בשנת 1992 נוסף חוק (Housing Enterprise Financial Safety and Soundness Act) שלפיו נקבעים יעדי דיור בר-השגה (affordable housing goals) וכנקודת מוצא נקבע שעל פאני-מאי ופרדי-מאק להקצות 30% מרכישת ההלוואות שלהם למשכנתאות שניתנות לבעלי ההכנסות הנמוכות (
Housing Act of 1949…).
התהליך הזה נמשך והתחזק לאחר הבחירות בשנת 1992 ועמו השפעת המגזר הציבורי (ממשל, קונגרס וארגונים שונים) על שוק המשכנתאות ולכן על שוק הדיור בכלל. שר השיכון בממשלו של קלינטון הצהיר שבכוונתו להרחיב את הבעלות בקרב בעלי ההכנסות הנמוכות. האסטרטגיה שלו כללה:
- לדאוג לביטול דמי קדימה,
- להגדיל את גודל המשכנתאות שהממשל יבטח מפני הפסדים,
- שימוש ב-HMDA וחוקים אחרים לנתב יותר הון פרטי למימון משכנתאות לבעלי הכנסות נמוכות.
תוך זמן קצר פאני-מאי ופרדי-מאק הרימו את הכפפה והחלו לאשר רכישת משכנתאות שניתנו לבעלי הכנסות נמוכות על פי קריטריונים נמוכים יותר בשני מובנים. ראשית הם הכניסו לחישוב יכולת ההחזר גם הכנסות עונתיות והכנסות מתוכניות רווחה. שנית, עד אז היה מקובל שהחזרי המשכנתא מהווים לא יותר משליש מסך ההכנסות של הלווה ואילו עתה התחילו לאשר משכנתאות כאשר שיעור ההחזר מההכנסה הגיע לכדי 50%.
אבל הלחץ לא פסק והתוצאות לא איחרו לבוא. אנשי ממשל החלו לפעול כדי שה-CRA משנת 1977 יחול על כל נותני המשכנתאות, כולל אלה שלא בפיקוח. האיום הזה כנראה השפיע. בכל זאת המגזר הפיננסי הופתע, הוכה בהלם, כאשר בשנת 1994 חתם איגוד בנקאי המשכנתאות עם משרד השיכון הסכם שמבטיח הרחבת מעגל מקבלי המשכנתאות גם לבני המיעוטים ושכתב את הכללים לאישור לווים. בין ראשוני החותמים היה הבנק למשכנתאות קאונטריווייד (Countrywide Financial) שהתמוטטותו כיכבה במשבר הנוכחי. במקביל לגידול בחלקם של בעלי ההכנסות הנמוכות מסך המשכנתאות החלו המלווים להישמע כאנשי ממשל ואירגונים חברתיים ולקדם הורדת רף כללי ההלוואות (
Obsessive Housing Disorder). אחד השותפים הבולטים למהלכים האלה היה מייסד ונשיא קואנטריווייד (
Angelo R. Mozilo).
בעצם התפתח כאן שיתוף פעולה בין הבנקים, תעשיית הדיור וגופים בחסות הממשל (פאני ופרדי) כדי להגיע לעוד מעוטי יכולת ובני המיעוטים. התהליך הזה השתלב עם האסטרטגיה של הממשל (קלינטון) להעלות את שיעור הבעלות בעיקר בקרבם. גם המעורבות וההשפעה של האירגונים החברתיים (ללא מטרות רווח) המשיכו להתרחב במהלך העשור של שנות ה-90. כתוצאה עלו שיעורי הבעלות במיוחד בקרב מיעוטים ומעוטי יכולת. (
Housing Act of 1949…).
באופן לא מפתיע במהלך שנות ה-90 גדלו היקפי הלוואות הסאב-פריים באופן בולט. על פי מחקר של משרד השיכון האמריקאי מתברר כי מספר ההלוואות האלה גדל מכ-80 אלף בשנת 1993 לכדי 790 אלף בתום 1998 ואילו הערך הדולרי גדל באותה התקופה מכ-20 מיליארד דולר לכדי 150 מיליארד. עוד נכתב שם שבעצם הלוואות הסאב-פריים היוו דרך של מיעוטים ומעוטי הכנסה לרכישת בעלות (
Unequal Burden). במהלך העשור הנוכחי הפך מגזר הסאב-פריים לחלק עוד יותר משמעותי בשוק המשכנתאות.
מתברר שלקראת סוף האלף שיעור הבעלות הגיע לרמה של כ-66%, כמעט שני שליש ממספר המשפחות. למרות זאת, בחברה הפדרלית לביטוח פקדונות (FDIC) הביעו דאגה מהתרחבות המהירה בסך המשכנתאות ולכן ניסו לשנות את המגמה בהתפתחות כללי העבודה. עיקר דאגתם היה הסיכון הנובע מהתפתחות מגזר הסאב-פריים ומכשירי ההשקעה המתוחכמים (CMO). החברה הציעה להעלות את שיעור הלימות ההון בגופים המייצרים הלוואות סאב-פריים. אלא שפוליטיקאים וחלק מהעוסקים במלאכה שהיו נלהבים להרחיב את השוק הזה הצליחו למנוע את השינוי.
גם לאחר הבחירות בשנת 2000 לא נזנחה האסטרטגיה לקדם את שיעור הבעלות. הנבחרים לחצו לשפר את יעדי החוק ''יוזמת דיור, ביטחון פיננסי ואֵיתָנוּת'' (Housing Enterprise, Financial Safety and Soundness) משנת 1992 ולקבוע יעדים גבוהים יותר בדבר דיור בר-השגה – הפניית עוד מקורות מימון לבעלי הכנסות נמוכות ומיעוטים (
Obsessive Housing Disorder). גם הועידה שאירגן הנשיא בוש הבן באוקטובר 2002 והנאום שהזכרנו לעיל שהוא נשא בטקס הפתיחה נועדו לתמוך ביעדים האלה. התוצאה של הפעילות הזאת היתה גידול חד, של כ-
1.7 טריליון דולר בשנים 2004 – 2006, בסך משכנתאות הסאב-פריים שניתנו לבעלי הכנסות נמוכות ובינוניות. כפי שידוע הגידול החד הזה היה גבוה בהרבה מזה של המשכנתאות לבעלי היכולת (
A Discussion on Financial Market Turmoil). קביעת היעדים והתהליך למימושם הביא לגידול מאד משמעותי במכירת מכשירי השקעה מגובי משכנתאות (
Obsessive Housing Disorder).
הראינו שבעשרות השנים האחרונות קריאתו של הובר לא היתה כ'קול קורא באפלה'. נבחרים באו והלכו אבל הדגל שהניף הובר הפך לדגלם של רבים, רבים. אם בתחילת הדרך התמקדו החקיקה והפעילות בהשגת שיעורי בעלות גבוהים יותר הרי שבהמשך הדרך נוספה המטרה להרחיב את חלקם של מעוטי היכולת והמיעוטים. למרות המאמצים האלה הנתונים מעידים שהמטרה הזאת להשוות את שיעורי הבעלות בין מגזרי האוכלוסיה השונים לא צלחה. למרות ששיעורי הבעלות בין ההיספנים והשחורים עלו בקצב מהיר יותר מאשר בשאר האוכלוסיה, הרי שהם נשארו נמוכים בהרבה – מתחת ל-50% (
The American Dream of Homeownership).
בדרך אל המטרה עלתה רמת הסיכון הקשור בהלוואות הסאב פריים. הגורם הראשי לכך הוא הגידול החד בסך המשכנתאות האלה ובחלקן היחסי, בין 15 ל-20 אחוזים, בשוק המשכנתאות. גורם נוסף היה ''הגמשת'' אמות המידה למתן הלוואות אלה. אבל עניין הסיכון לא ממש הטריד את מי שאמור היה לדאוג. בין הבנקאים, בפד ובין הרגולטורים המכובדים נמצאו רבים מדי שהמשיכו לתמוך בתהליך שהעלה את רמת הסיכון, עד סמוך לקריסת בועת הסאב-פריים. אפילו בחודשים האחרונים, עוד לפני שהמשק יצא מן המשבר, ישנם פוליטיקאים שמתכננים את ההמשך כאילו לא למדו דבר (
Obsessive Housing Disorder).
התפתחויות ברמת הפיקוח בשוק ההון
הקפיטליזם של ממשלה רחבה, מדינת רווחה, שהוקם בארה''ב בעקבות המשבר של שנות ה-30 התנהל ללא חריקות; ללא משברים כלכליים או פיננסיים עד לשנות ה-60 של המאה ה-20. לקראת סוף שנות ה-60 וראשית שנות ה-70 התפתח שינוי במגזר הפיננסי. החברות הגדולות הטובות ביותר גילו מקור פיננסי אלטרנטיבי למימון הפעילות השוטפת (טווח קצר) – נע''מ (ניירות ערך מסחריים לטווח קצר = commercial papers). עם הזמן זה הפך כלי מימון גם עבור חברות פחות טובות – שרכישת הנע''מ שלהן יותר מסוכנת (
commercial paper market…).
תוך זמן קצר, 5 שנים, גדלו הסכומים שהוקצו לנע''מ האלה בערך פי 4 והגיעו במהלך 1970 לדי 40 מיליארד דולר. זה כמובן בא על חשבון המימון הבנקאי המסורתי. ההתרחבות המהירה של מקור מימון זה הביאה בחובה בעיות מסוג חדש יחסית, שפרשת קריסת חברת הרכבות הותיקה, ''פֶּן סנטראל'' (
Penn Central Railroad), ביוני 1970, מהווה דוגמה מייצגת להן (
The Collapse of Penn Central).
כמו במקרים דומים המשתתפים בשוק נתפסו לא מוכנים והופתעו וערכם של ניירות הערך האלה ירד באופן משמעותי תוך זמן קצר מאד. ההערכה שירידה זו תגרור עוד חברות לקריסה אילצה את הפד לפעול כ''מלווה ההזדמנות האחרונה'' (''lender of last resort'') כדי שהמגזר לא ישקע יותר עמוק (
commercial paper market…). אחת המסקנות שעולות מהאירוע היא שיישום מהיר של חידושים במגזר הפיננסי כאשר הפיקוח לא ערני מספיק הוא מתכון לבעיות. בדיעבד אנחנו גם יודעים שהפרשה היתה למעשה מבוא לאירועים הרבה יותר משמעותיים – בנקי ההלוואה והחיסכון בשנות ה-80 וקריסת בועת הסאב-פריים לפני כשנתיים.
לא רק השוק החוץ בנקאי התפתח והלך בשנות ה-70 אלא גם המגזר הבנקאי בכלל. מצד אחד, השינויים הטכנולוגיים במשק הגבירו את הצורך של המגזר להתייעל כדי לשפר את הרווחיות - לנצל את היתרונות לגודל. מצד שני הציבור שינה את טעמו בעניין הרגולציה בכל התחומים של המגזר הפיננסי (חוץ מהחלק שעוסק במשכנתאות) והחל לתמוך בהסרת מגבלות הפיקוח. במהלך השנים שבאו החל תהליך של דה-רגולציה שהתמקד בטיפוח ריכוזיות, גיוון (diversification) וגלובליזציה.
עד שנות ה-70 היו הבנקים המסחריים מוגבלים לעסקי הבנקאות המסורתיים בלבד (פקדונות והלוואות) וביכולת לקבוע שיעורי ריבית. המציאות הזאת, בעצם, נקבעה בחוק גלאס-סטיגאל (Glass-Steagall Act) משנת 1933 שנחקק לטפל בבעיות שעלו על פני השטח בזמן המשבר הגדול של שנת 1929. בין השאר פעלו אז הבנקים גם כפירמת השקעות וכך לעיתים קרובות אי-אפשר היה להפריד בין הבנקאי והברוקר. היה בכך ניגודי אינטרס בין שני חלקי הפעילות העסקית (
Glass-STeagal Act: Commercial vs. Investment Banking). מטרה עיקרית של החוק היתה למנוע הישנות ההשתוללות הספקולטיבית שצורת הפעילות הזאת של הבנקים עודדה. לכן נקבע בחוק משנת 1933 איסור שיתוף פעולה בין בנקים מסחריים לבנקי השקעות והוגדרה הפרדה מוחלטת בין שני סוגי העסקים האלה. בדרך הזאת הפרידו בין הסיכון הטמון בהשקעות ובין בעלי הפקדונות. בנוסף, כדי שבמקרה של פשיטת רגל של הבנק המפקידים לא יפסידו את כל נכסיהם הפיננסיים (ולכן גם נכסים אחרים) נקבע בחוק הזה גם ביטוח פקדונות. הביטוח הזה גם הגן במידה רבה על הבנקים מפני התמוטטות על סמך שמועות.
בגלל חוקי המדינות (states) השונות הבנקים המסחריים גם לא יכלו להתרחב בהתאם להתפתחות העסקית והכדאיות, אם על ידי רכישה ואם על ידי יצירת פעילות בנקאית במקומות אחרים. הביטוי הראשון לשינוי בעמדת הציבור ביחס לרגולציה בתחום, היה הנהגת השינויים ברגולציה ברמת המדינות (states) השונות. בגל הראשון החלו להתבטל המגבלות על ההתפשטות והתרחבות הבנקים בתוך המדינות השונות ובגל השני הותרה גם הבעלות במספר מדינות ומיזוג פעילויות במספר מדינות. התהליך הזה שיחרר את הבנקים להתפתח ולגדול בהתאם למצבם הכלכלי-עסקי. התהליך הזה קיבל סיוע גם מחוק פדרלי, 'גארן-סט גרמאין' (Garn–St. Germain Act) משנת 1982, שקבע כי בנקים מסחריים יכולים לרכוש בנקי הלוואה וחיסכון כושלים (
The Real Effects of U.S. Banking Deregulation).
במקביל לרמת המדינות נחקקו שינויים ברמה הפדרלית שלאט, לאט החלישו את חוק גלאס-סטיגאל. בראשית העשור, 1980, התקבל חוק להסרת פיקוח על מוסדות הפקדה (DIDMCA = Depository Institutions Deregulation and Monetary Control Act). בין השאר בוטל הפיקוח על גובה הריבית בבנקי ההלוואה והחיסכון. בהמשך, בשנת 1982, במסגרת 'גארן-סט גרמאין' הוסר הפיקוח על בנקי ההלוואה והחיסכון והוסר הפיקוח על ריבית בכלל.
כדאי לזכור שהחוק הזה מוזכר כגורם שהפך את הבעיה במגזר ההלוואה והחיסכון למשבר חריף במהלך שנות ה-80 וה-90 (
Reagan Did It). הסרת הפיקוח יצרה הזדמנויות השקעה חדשות עבור המגזר ואת האפשרות לנהל חשבונות והלוואות כפי שעשו בנקים מסחריים. אבל גם יצרה סיכונים חדשים וקשיים בניהול. כך בין השאר נטען בשם האירגון של בנקי ההלוואה והחיסכון (
S&L Association,
Major causes). בדיעבד אנחנו יודעים כי כמו פרשת ''פֶּן סנטראל'' גם פרשת המשבר במגזר ההלוואה והחיסכון היתה מעין קדימון למשבר הנוכחי.
קצב השיפורים הטכנולוגיים הגביר את קצב יצירת חידושים בתחום ההשקעות שיכלו לבצע הבנקים. יחד עם זאת התהליך כולו הגדיל את הסיכון משתי סיבות חשובות:
- היצירתיות שימשה אמצעי לעקוף פיקוח,
- גופי הפיקוח לא התעדכנו מספיק מהר כדי לעמוד במשימתם בהצלחה.
אבל הטענה שהחידושים והגלובליזציה החלישו במידה רבה את הסיכונים היתה לנימוק מרכזי להמשך הדה-רגולציה במגזר הפיננסי. המגמה הזאת אכן נמשכה כאשר בשנת 1994 הושלמה הדה-רגולציה בקשר למיזוגים עם אישור החוק ''ריגלי-ניל - בנקאות בין מדינות ויעילות ההסתעפות (Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act). למעשה מכניסתו לתוקף של חוק זה יכלו הבנקים להתמזג ולצמוח לפי שיקוליהם העסקיים.
חמש שנים מאוחר יותר, בסוף שנת 1999, אושר חוק ''מודרניזציה של שירותים פיננסיים'' (Financial Services Modernization Act) שלמעשה ביטל את השריד האחרון מחוק 'גלאס סטיגאל' שעיצב את המערכת הבנקאית עד לשנות ה-70. הוא גם הוציא מפיקוח סוגים מסוימים של השקעות בנגזרים ועזר לעורר פריחה בתחום. החוק, שנקרא גם 'חוק גראם-ליך-בלילי' (
Gramm-Leach-Bliley Act), פתח את האפשרות לבנקים להתמזג עם בנקים אחרים, עם בנקים להשקעות ועם חברות ביטוח. החוק הזה הפך את המיזוגים הזמניים בקבוצת סיטי (Citigroup) לקבועים. בין התוצאות הצפויות היו שני מאפיינים חדשים לסימן היכר של המגזר הפיננסי:{ol>
צמיחה לממדים אדירים של מספר פירמות על ידי מיזוגים אופקיים ואנכיים,עליה מאד משמעותית בשיעור הריכוזיות (וירידה במספר הפירמות) במגזר הפיננסי.בשנת 2000 נחקק חוק שמטרה חשובה שלו היתה להסיר חסמים על מסחר בנגזרים. בגלל חפיפה בסמכויות בין הרשות לני''ע (SEC) והרשות למסחר בקומודיטי עתידיים (CFTC) הוחלט בשנות ה-80 להגביל מסחר כזה. במסגרת החוק הזה הוסרה המגבלה הזאת ונפתחה הדרך למסחר בנגזרים נוספים ובמיוחד ב''חלף אשראי למקרה של חדלות פרעון'' או (CDS = credit default swaps) או בנגזרים שיוגדרו בהמשך (
Commodity Futures Modernization). }
בזה לא נגמר הסיפור של תהליך ההקלות במסחר במכשירי השקעה מתוחכמים. בשנת 2004 הורידה רשות ניה''ע (SEC) את שיעור ההון שנדרש לשמור כנגד נגזרים (
A Discussion on Financial Market Turmoil, עמ' 25). זה כמובן התיר מינוף גבוה יותר.
כפי שכבר ראינו בשנות ה-70 התרחב מאד השימוש במקורות מימון חוץ בנקאיים (נע''מ ואג''ח) גם כדי להבטיח תשלומים שוטפים. אבל תהליכי ההתחדשות במאפייני כלי המימון המשיכו גם בתוך הבנקאות המסחרית. בשנות ה-80 החל לבלוט השימוש במכשירי השקעה, איגרות חוב, מגובי נכסים (ABS = asset backed securities).
מדובר בתהליך הַסְחָרָה, של יצירת איגרת חוב המגובה בהלוואה (בנכס), או יותר נכון בזרם תשלומי ההחזרים. בתהליך הזה המלווה, יוצר ההלוואה וזרם ההחזרים שהוא בדרך כלל בנק, מוכר את ההלוואה לסוכן מיוחד שמוכר איגרת החוב המגובה בנכס (ההלוואה וזרם ההחזרים), שהוא נשאר בעליו, למשקיע (
Asset Backed Securities). כעת המלווה מוחק את ההלוואה מהספרים, מן המאזן, ויכול להשתמש בכסף ששולם לו כדי להנפיק הלוואה חדשה. החידוש הזה היה למקור מימון נוסף להלוואות ושירותים נוספים שמספקים הבנקים. בתחילה, בשנות ה-80 התפתחות השימוש בשיטה היתה מהוססת אבל בהמשך התחזקה המגמה. עם השנים התרחב השימוש בניירות ערך (אג''ח) מגובי חוב מכ-60 מיליון דולרים בשנת 1985 עד כדי 1.8 טריליון דולרים בשנת 2004 .
בין הסיבות לצמיחה הזאת היו:
- האפשרות של פירמות להגדיל את נזילות המאזן שלהן,
- הכלי אפשר לחברות קטנות וגדולות עם דירוג אשראי נמוך לגייס מקורות מימון בשוק ההון (Common Structure…).
המלווה בעצם מעביר את הסיכון מאי-עמידה בהחזרים למשקיע וזה זוכה לתשלומי ההחזרים. במהלך שנת 2007, בראשית המשבר, סך ערך מגובי חוב הקיים (outstanding) הגיע לרמה של כ-2.5 טריליון דולר (
Asset-Backed Securities Outstanding). כפי שניתן לראות אחד המרכיבים הבולטים של הערך הזה הן האג''ח מגובי משכנתאות (MBS = mortgage backed securities) שחלקן, בשנת 2007, הגיע לכדי 585 מיליארד דולר או כ-20%. נזכיר שאלה בחלקן הגדול היו מגובות בהלוואות סאב-פריים. אם בתחילת הדרך מקור המימון למשכנתאות ולמשכנתאות הסאב-פריים היה מפקדונות שגייסו הבנקים המלווים הרי שלקראת אמצע העשור האחרון המצב השתנה באופן משמעותי. בשנים האלה איגוח והַסְחָרָה הפכו למקור המימון העיקרי כאשר בשנים 2003 - 2005, אג''ח מגובי משכנתאות מימנו מעל ל-59% ממשכנתאות הסאב-פריים ומעל ל-55% מהמשכנתאות הרגילות (
…The Root Causes of the Foreclosure Crisis).
נכס מגובה חוב הוא אג''ח שנמכרה למשקיע על ידי סוכן מיוחד שמגובה בחוב שהוא העביר לבעלותו על ידי רכישה מהמנפיק. באופן כללי מדובר בקבוצה מגוונת של מכשירי השקעה מגובי תזרים מזומנים שמקורם במוצרי חוב (הלוואות לרכב, לסטודנטים ולתעשיה, משכנתאות וחובות על כרטיסי אשראי ועוד). זהות הנכס המגבה ידועה והסיכון הגלום בנכס המגובה זהה לזה של נכס המקור.
בשנות ה-90 החלו לבלוט שתי קבוצות נוספות של נכסים פיננסיים. הקבוצה האחת המכונה ''
נכסים מובנים '' (structured assets), היא ממשפחת הנכסים מגובי החוב (ABS). היא דומה באופן הנפקתה ובכך שגם היא מגובת חוב, אלא שמספר מאפיינים בולטים הופכים אותם למעשה למשהו שונה מאד:
- הנכס המגבה הוא אוסף של מספר לא קטן מכשירי חוב.
- מכשירי החוב האלה הם בעלי יעודים שונים (למשל סוגי משכנתאות, הלוואות רכב, הלוואות סטודנטים).
- השוני ביעוד ובאיכות הלווה יוצר שוני ברמת הסיכון של הנכסים המגבים.
- מה שנמכר למשקיעים הן איגרות חוב שמגובות בפלחים מהאוסף שנקבעו ע''פ רמת הסיכון של הנכסים המגבים.
כפי שתיארנו קודם מנפיק החוב מגדיל את שיעור הנזילות שלו כי הוא מוחק את החוב מהמאזן. מצד שני, המשקיעים זוכים בבוא העת לזרם תשלומים הנובעים מפלחי הנכסים המגבים את האג''ח, את ההשקעה שלהם. במקרה הזה זרם ההכנסות הצפוי יגיע מכמה וכמה מקורות ומאד יתכן שזרם ההכנסות יגיע גם מכמה מאות מקורות. וזה לבד יוצר קושי בהערכת שווי של האג''ח שברשות המשקיע ומהו הסיכון הגלום בה.
אלא שבזה לא נגמר הסיפור כי לעיתים מזומנות נאספו חלק מהפלחים לתוך אוסף ''חדש'' וחולקו מחדש לפלחים כדי לגבות איגרות חוב ''חדשות'' שחלקן נמכרו למשקיעים וחלקן האחר נאסף... וחוזר חלילה. במקרה כזה המשקיע בסוף השרשרת ידע מעט מאד על ערך ההשקעה שלו ורמת הסיכון שלה (
In Plato's cave). כבר ראינו את הצמיחה המהירה של הסכומים שהושקעו ב-ABS במהלך שנות ה-2000, מ-900 מיליארד ליותר מ-2.6 טריליון דולר בשנת 2008 (
Asset-Backed Securities Outstanding).
הקבוצה השניה, ''
הנגזרים'' (derivatives) הם סוג של נכס שערכו תלוי בערכו של נכס אחר. אחת המטרות של הנגזרים היא להרחיק ולפזר סיכוני אשראי והלוואות מהמנפיק, יוצר הנכס. מטרה אחרת לסחור בסיכונים, לספסר-להמר, הנובעים מנכס מבלי לקנות אותו בפועל במטרה להפיק רווח. יותר נכון הנגזרים הם הגנה מאי-ודאות ביחס, למשל, לתשלום צפוי על סחורה שאתה מספק ליצוא, בגלל שינויים צפויים בשער החליפין; הם הגנה מאי-ודאות ביחס לשיעורי ריבית וגם ביחס לאי-ודאות הנוגעת לערכם של נכסים מגובי חוב מקבוצה הראשונה.
בגלל הקשר שלה למשבר הסאב-פריים אותנו מעניינת הקטגוריה המכונה ''חלף אשראי למקרה של חדלות פרעון'' (CDS = credit default swaps) ובקיצור
''חלף אשראי''. לעיתים מכנים את ה-CDS ''נכס מגובה חוב סינטטי'' כי ביצירתו לא בהכרח מעורבת רכישת נכס כלשהו או בזרם תשלומים נובע. זוהי עסקת חלף אשראי המבטחת נגד חדלות הפרעון של עסקת אשראי (ביטוח נגד הלוואה רעה). העסקה לכאורה
''דומה'' לרכישת ביטוח רכב או ביטוח חיים: צד אחד מוכר הסיכון, רוכש ביטוח, תמורת פרמיה והצד השני רוכש את הסיכון, מוכר ביטוח, תמורת תשואה והבטחה לשלם במקרה של חדלות פרעון (
דוח מתודולוגי).
אבל בזה בעצם נגמר הדמיון בין עסקת ''חלף אשראי'' ועסקת ביטוח רגילה ורשימת ההבדלים לא קטנה:
- בעסקת ביטוח רכב או דירה רוכש הביטוח חייב להיות בעל הנכס נשוא הביטוח, בעסקאות חלף אשראי לא.
- רוכש ביטוח רגיל מוגבל לרכישה אחת ואילו במקרה של CDS אין הגבלה למספרן של העסקאות המתייחסות לנכס אחד.
- על חברות הביטוח יש פקוח ואילו במקרה של ה-CDS אין פקוח ציבורי (הקצת שהיה בוטל בשנת 2000).
- לחברות ביטוח יש מגבלות נזילות, הן חייבות להכין רזרבות, במקרה של עסקאות החלף אין.
- הסכם CDS אפשר למכור מקונה לקונה ללא פיקוח שהקונה האחרון בשרשרת יכול לממן את הדרוש במקרה חדלות פרעון.
הרעיון המקורי של הנפקת CDS נבע מרצון של בנקים להפחית את הסיכון הנובע מהלוואות ומרצון ''לעקוף'' את מגבלת הנזילות – לשחרר הון. הם חשבו על שוק הנגזרים בו הם כבר פעלו להגן על עצמם מתנודות בשיעורי הריבית (
The Monster That Ate Wall Street) ועלה הרעיון היצירתי של ''חלף אשראי''. בהמשך התרחב השימוש ב''חלף אשראי'' גם לגבי נכסים מגובי חוב כמו ABS, ו- MBSואחר כך לנכסים המובנים. במקביל היקף ''חלף אשראי'' הלך וצמח לממדים עצומים.
הצמיחה היותר מהירה ולכן המשמעותית של נכסי ''חלף אשראי'' התחוללה במהלך שנות ה-2000 העליזות. בתוך עשור הם צמחו מרמה של 144 מיליארד דולר בסוף שנת 1998 עד כדי 16 טריליון דולרים בסוף 2007, קרוב לראשית המשבר. בעצם כל שוק הנגזרים צמח בקצב גבוה מאד והגיע לרמה של 166 טריליון דולר בסוף 2007 (
OCC Report 1998,
OCC Report 2008).
גורמי המשבר
כבר כתבתי כאן לפני יותר משנה שהמיתון במשק האמריקאי נגרם על ידי התרסקות בועת הסאב-פריים (
ארה''ב - המיתון בשער?). כעת לאחר שתיארנו את התפתחות הקמפיין '
הֵיֶה בעל ביתך' לאורך השנים נתמקד במידת השפעתו על התפתחות בועת הסאב פריים:
- לקמפיין הזה היתה השפעה רבה על רמת הפיקוח ואיכותו (התנהלות גופי הפיקוח) וגם על התהליך המתמשך של הפחתת והסרת פיקוח בכלל (Booms and Busts).
- בשלבים מוקדמים יחסית (עד לסוף שנות ה-80) התחזקה מאד מעורבות הממשל בנושא המשכנתאות באמצעות סיבסוד וביטוח משכנתאות. כדרכה המעורבות הזאת עודדה התנהלות פחות אחראית על ידי ספקי המשכנתאות וגם על הלווים (כאילו האח הגדול שומר עלינו).
- שמנו לב לתהליך התחזקות הדרגתית של המנהלה הפדרלית לשיכון (FHA) ובמיוחד של מעורבותה בנושא הלוואות משכנתא למעוטי יכולת.
- התחזקות והתרחבות הפעילות של האירגונים החברתיים השונים כדי לעודד את הורדת אמות המידה והגמשת הכללים שהנחו את ספקי המשכנתאות:
- הורדת שיעור דמי קדימה,
- הכללת הכנסות זמניות ותשלומי רווחה בחישוב יכולת ההחזר,
- העלאת מגבלת שיעור ההחזר מההכנסה ל-50% ויותר.
- בשנת 1992 הוטל על פאני ופרדי, באמצעות חקיקה, להקצות 30% ממקורותיהם לרכישת הלוואות משכנתא למעוטי יכולת (Booms and Busts).
- בשנת 1994 הצטרף איגוד בנקי המשכנתאות למאמץ להגמשת הכללים כאשר חתם עם משרד השיכון על הסכם המבטיח הרחבת מעגל מקבלי המשכנתאות והגמשת כללי הנפקת הלוואות משכנתא. במילים אחרות המגזר הפרטי הצטרף ברצון ל''מאמץ'' להגמשת הכללים והרחבת מקורות המימון עבור מעוטי היכולת.הצטרפות המגזר הפרטי למאמץ.
הצעדים האלה הרחיבו את מעגל הזכאים ואת מספרם של אלה שניצלו את ההזדמנות ומשכנתאות הסאב-פריים החלו לבלוט בין נתוני המשכנתאות בכלל. כמו במקרים דומים מפגש האינטרסים בין הפרה (המערכת הפיננסית והמערכת הציבורית) והעגל (צרכני המשכנתאות בכוח) פעל לגידול מאד מרשים במשכנתאות הסאב-פריים.
למרות הגידול המרשים במספר ההלוואות הסאב-פריים (מ-80 אלף בשנת 1993 עד 790 אלף בשנת 1998) ובסך הערך הכספי סה''כ סכומי ''יתרת ההלוואות שלא נפרעו'' (subprime loan origination) מ-40 מיליארד דולר בשנת 1994 ועד 480 מיליארד בשנת 1998 (
A Discussion on Financial Market Turmoil, עמ' 34), פריחת שוק הדיור לא נעצרה והמשיכה אל תוך שנות ה-2000. ובכן לקמפיין '
הֵיֶה בעל ביתך' היתה השפעה משמעותית על היווצרות והתפתחות בועת הסאב-פריים.
אבל השפעת הקמפיין לבדה לא היתה חזקה מספיק כדי לגרום לניפוח הבועה עד כדי קריסתה. לשם כך חברו לקמפיין גורמים נוספים:
- שינויים ושיפורים טכנולוגיים במגזר הפיננסי השפיעו על שוק המשכנתאות במספר דרכים:
- הם הגבירו את קצב בדיקת הרקע של הלקוח הפוטנציאלי לפני החלטה בדבר הנפקת משכנתא ולכן את האפשרות לתת יותר הלוואות.
- הוזלה משמעותית של התהליך שגם הקלה את כניסת מתווכי משכנתאות עצמאיים שבגלל צורת מעורבותם גרמו לגידול בהנפקת המשכנתאות בכלל ומשכנתאות סאב-פריים בכלל.
- הרחיבו מאד את השימוש בשוק הנגזרים כמקור מימון משכנתאות שתרם לגידול בהנפקתן.
- החקיקה משנת 2000 שהסירה את המגבלות על השימוש בנגזרים כמו ''חלף אשראי למקרה של חדלות פרעון'' (CDS). התוצאה היתה צמיחה מאד מהירה במכירות של ''חלף האשראי'' ולכן במקורות המימון שגרמו להמשך הצמיחה בביקושים בשוק המשכנתאות.
- מדיניות מוניטרית מרחיבה – הורדה מהירה של שיעור במהלך שנת 2001 ושמירתם על רמה נמוכה אל תוך שנת 2004.
- במהלך שנת 2004 הורידה הרשות לני''ע את שיעור ההון (נזילות) שעל מנפיקי הנגזרים לשמור.
- שוק עולמי משופע במקורות הון זולים שמחפשים תעסוקה-שימוש. כאמור רוב ההון הזה הגיע לארה''ב בה השווקים הפיננסיים היו יותר מגוונים, חדשניים ותחרותיים (גורמי המשבר הכלכלי העולמי). מכירת הנגזרים בשוק העולמי הזה, גלובליזציה, מאפשרת הרחבת מקורות המימון עוד יותר; גורמים פיננסים בחו''ל החזיקו יותר מ-50% מהלוואות הסאב-פריים באמצעות השקעות בנגזרי אשראי.
הצמיחה בשוק המשכנתאות ובמיוחד במגזר הסאב-פריים גרמה לתהליך רצוף של עליות מחירי נכסי הדיור. כל עוד צמחו הביקושים עלו עמם מחירי הנכסים הממושכנים התהליך הזה היווה תמריץ חזק להמשיך ולשווק משכנתאות וגם להוריד את אמות המידה להנפקת משכנתאות. במצב הזה סך משכנתאות הסאב-פריים צמח בקצב גבוה מזה של שאר המשכנתאות ולכן שיעורן של הסאב-פריים מכלל המשכנתאות הגיע לכ-20 אחוזים (
Booms and Busts).
הסיכון של חדלות הפירעון עלה עם שיעור הלוואות הסאב-פריים ולזה נוספו שיעורי מינוף גבוהים (מעל ל-95%). החגיגה נמשכה כל עוד עלו המחירים אבל כמו תמיד עליית עודף הביקוש הגיעה לקצה גבול היכולת. זה קרה כאשר בעלי יכולת ההחזר הבעייתית (בעיקר המצטרפים של השנים האחרונות) לא עמדו בתשלומי ההחזרים. עיקולי נכסי הדיור שלהם הניעו תהליך הפוך מהיר יותר שבמרכזו ירידת מחירי נכסי הדיור – קריסת בועת הסאב-פריים. אבל בניגוד למקרים קודמים (שנות ה-80) הפעם הקריסה השפיעה על מגזרים אחרים ועל המשק האמריקאי כולו. מה היו הגורמים הנוספים שהפכו את קריסת בועת הסאב-פריים למיתון כלכלי החמור ביותר מאז המשבר של שנת 1929?
כאשר החלו ירידות המחירים, נוצר מצב שערך יתרת החוב על המשכנתא היה גדול יותר מערך נכס הדיור שנרכש. כתוצאה גם לווים ''טובים'' (פריים) הבינו שלא כדאי להמשיך ולשלם את חובם. בעצם קריסת הבועה גרמה לקריסת שוק המשכנתאות בכלל. חשוב לציין שבאותם ימים (שנת 2006) זה היה שוק לא קטן שסך החוב של הלווים בו עמד על כ-10 טריליון דולר (
D.3 Debt Outstanding by Sector). מול החוב הזה עמדו נכסי דיור שערכם ירד והלך אבל לא מספיק כדי לחסל את עודף ההיצע שדוקא התרחב והלך כאשר נכסים מעוקלים נכנסו למחזור.
המציאות הזאת פגעה במגזר הפיננסי בשתי דרכים. ראשית נפגעו בעלי חוב מסורתיים שמקור ההון למימון המשכנתאות שנתנו היה פקדונות. לא רק שהם התקשו למכור את נכסי הדיור המעוקלים גם הביקוש למשכנתאות ירד ולכן הכנסתם השוטפת נפגעה גם היא. לכן היכולת שלהם לעמוד בהתחייבויות נפגעה. לא פלא שלא מעט בנקים כאלה נסגרו ונסגרים גם בימים אלה. שנית, מי שנפגע הרבה יותר היו בעלי איגרות החוב (הנכסים) מגובי משכנתאות. הסיבות לכך קשורות למאפייני הנכסים המגובים שהיו מקור מימון עיקרי של המשכנתאות. ברמה אחת מגובי המשכנתאות בלבד איבדו מערכם בהתאם לירידת ערך המשכנתאות. אבל כזכור חלק ניכר מאיגרות חוב אלה היו במקור נכסים מורכבים - ''
נכסים מובנים'' (structured assets) – אשר הנכס המגבה אותם הוא אוסף של מכשירי חוב שונים (משכנתאות, הלוואות לרכב, לסטודנטים, לתעשיה ועוד) רבים.
בזה לא נגמר הסיפור. כפי שראינו חלקים ניכרים מאיגרות החוב האלה נארזו מחדש ונמכרו למשקיעים. קל להרכיב נכסים מהסוג הזה, במיוחד כאשר יש פריחה בשוק, אבל קשה מאד, מאד להפרידם כאשר השוק בירידה. במקרה כזה זה קשה כמו הנסיון להחזיר ביצה מקושקשת למצבה המקורי. עוד יותר קשה זה לעמוד בהתחייבויות הקשורות בהם.
התוצאה היתה שבנקי השקעות מהגדולים ביותר קרסו. בנקי השקעות כמו בר-סטרנס וליהמן ברדרס קרסו משום שהחזיקו סכומים גדולים מאד של נכסים מגובי משכנתאות סאב-פריים. חברת הביטוח הענקית, AIG, שרכשה ''חלף אשראי למקרה של חדלות פרעון'' בסכומי עתק בעת הפריחה, מצאה את עצמה נאלצת לשלם סכומי עתק שלא היו ברשותה. ללא הסיוע המסיבי של הממשל והלאמת החברה גם AIG היתה קורסת.
קריסת הבנקים האלה ושל AIG הכניסה את המגזר הפיננסי לשיתוק. כאשר שוק ההון נפגע, מתייבש, הבאים בתור הם המגזרים שתלויים בו כמו מפעלי תעשייה במגזר הריאלי שבדרך כלל משתמשים באשראי לרכישת תשומות. גם במגזר משקי הבית נעזרים בדרך כלל באשראי כדי לממן את הביקושים, לפחות באופן זמני. אבל בארה''ב, במיוחד בעשור האחרון, התפתחה גם ''בועת צריכה''. המדיניות הכלכלית המרחיבה (עודפי מקורות המימון והגדלת הגירעון התקציבי) המריצה גם את הצריכה והביקושים בכלל ואת הירידה בשיעורי החיסכון (
BEA). בנוסף מקורות ההון ''החדשים'', מכשירי ההשקעה מגובי הנכסים המריצו גם את שני המגזרים האלה. לתחושת העושר שהם יצרו היתה כצפוי השפעה חיובית על הביקושים. כאשר קרסה בועת המשכנתאות נעצרו, ואף נסוגו, גם תהליכי היצור והצריכה.
מה שכנראה עצר את ההתדרדרות היו שני גורמים עיקריים. הגורם הראשון היה המדיניות הפיסקלית המרחיבה: מצד אחד היתה הרחבה של ההוצאות הציבוריות באמצעות החלטות כמו זאת על הקצאת 700 מיליארד דולר לרכישת ''נכסים בעייתיים'' של חברות בצרות (כמו למשל AIG) ובאמצעות התרת גידול הגירעון, דרך פעולתם של המייצבים האוטומטיים. הגורם השני הרחבה מסיבית של זרמי האשראי על ידי הבנק המרכזי, שהחלה בראשית 2008. בניגוד לעבר הפעם זרמי האשראי לא נעצרו במערכת הבנקאית וסופקו לגורמים נוספים במגזר הפיננסי כמו ברוקרים ומנהלי קרנות כולל בעלי נכסים מגובי משכנתאות.
התיאוריה של מינסקי
מתוכן הדברים שהצגנו עד כה עולה שהמגזר הפיננסי הוא נדבך מאד חשוב במשק האמריקאי. ראינו גם שלאורך השנים שינויים ושיפורים טכנולוגיים גרמו לשינויים במבנה המגזר ובמגוון מוצריו ושירותיו. גם שמנו לב שהשינויים במנגנוני הפיקוח הציבורי השפיעו על התהליך הזה. כדי להציג הסבר מקיף יותר של האירועים שנזכרו עד כאן ראוי שנתחיל מהצגת מודל כללי של המשק האמריקאי.
על פי פרופסור
היימן מינסקי (
Finance and Stability - The Limits of Capitalism,
The Financial Instability Hypothesis) הקפיטליזם האמריקאי הוא מערכת כלכלית דינמית שמשתנה בהתאם לנסיבות. אפשר לתאר הכלכלה הקפיטליסטית הזאת כמערכת של מאזנים ודוחות הכנסה, של כל האנשים הפועלים במשק. באופן כללי הם מתחלקים לארבעה מגזרים שקשורים זה לזה ולכן מושפעים זה מזה: פירמות, משקי בית, חברות פיננסיות וממשלה.
יש במבנה הזה פירמות, המייצרות מוצרים, שבבעלותן נכסי ההון שבכלכלה, ומשקי הבית שמחזיקים בהתחייבויות הפיננסיות של הפירמות כנכסים. החברות הפיננסיות (בנקים, חברות ביטוח, קרנות נאמנות, קרנות פנסיה ועוד) נמצאות שם בין שני המגזרים האחרים כדי לאפשר וליעל את קשרי הגומלין. כמו הפירמות ומשקי הבית גם החברות הפיננסיות שואפות להפיק רווחים מיטביים (מקסימליים). וישנה גם הממשלה (כולל הבנק המרכזי) שלא מוגדרת כשואפת לרווח אלא כבעלת השפעה על הנעשה בשאר המגזרים באמצעות חוקים ואכיפתם – באמצעות מדיניות כלכלית.
בעשורים האחרונים ההתחייבויות (מניות, חובות) של הפירמות הן ברובן בבעלות חברות פיננסיות מסוג כלשהו והנכסים של משקי הבית הם ברובם התחייבויות של חברות פיננסיות. החברות האלה הן במרכזה של הכלכלה ולכל אחת מהן השואפת לרווח, ממש כמו שני המגזרים האחרים, יש אג'נדה משלה שלא קשורה בצורה כלשהי לצדקה. הרווח המיטבי מופק מייצור יעיל של מקורות מימון מסוגים שונים – מיצור כסף. כמות הכסף נקבעת על ידי פונקציה אנדוגנית – מושפעת משאר הפעילות הכלכלית. לפיכך גם היצע הכסף שבעבר נשלט על ידי הבנק המרכזי הוא למעשה פונקציה אנדוגנית.
הגורם העיקרי שעושה את הכלכלה הקפיטליסטית לדינמית שמתפתחת (משתנה) הוא תהליך מתמשך של שינויים ושיפורים טכנולוגיים. זהו גם הגורם האחראי לצמיחה בת-קיימא (ארוכת טווח). ישנו מספר רב של משתנים שגורמים או מזרזים תהליכים שתוצאתם שינויים ושיפורים טכנולוגיים. בין אלה אפשר למנות יצירתיות של מדענים ושל אנשים עובדים, פריצת דרך טכנולוגית (למשל האינטרנט), שוק תחרותי, שינויים בביקושים של הצרכנים, יכולות ייצור ומגבלות מבניות על יעילות הביצוע. גם מגבלות שמקורן בפיקוח הן גורם כזה.
עם הזמן תהליך של שינויים טכנולוגיים משנה את מבנה המגזרים ואת קשרי הגומלין ביניהם. בעת צמיחה כלכלית בת-קיימא מתחולל שינוי באופי הפעולה של המגזרים מובילי הצמיחה. בין השאר משתנים צרכי המימון ואלה גורמים להנעת שינוי טכנולוגי במגזר הפיננסי שיכול להתבטא במספר דרכים. זה יכול להיות שינוי צורת הפעולה של החברות הפיננסית בהתייחסות לשאר המגזרים או בשינוי במגוון המוצרים והשירותים, כולל מוצרים חדשים שיותר מתאימים לתקופה. מצד שני, בגלל שאלו מוצרים חדשים משתנה רמת הסיכון.
בעת פריחה כלכלית ארוכת טווח, כמו שקרה בשנות ה-20 של המאה הקודמת, נוצרת תחושה שהעתיד ורוד. עקב כך עולה יחס החוב להון העצמי של משקי הבית והפירמות. עם הזמן גוברת הנטיה לעסוק בספקולציות ועולה רמת הסיכון של פעולות עסקיות. כתוצאה המגזר הפיננסי נעשה שברירי והשבריריות הזאת מתבטאת בכך שעשויה להתקבל תגובה גדולה לתמריץ-גירוי קטן. השבריריות של המגזר הפיננסי הופכת לאי-יציבות (instability). בכך נזרעו זרעי הפורענות הבאה, המשבר הבא הוא רק עניין של זמן. זהו הרקע אותו הציג פרופסור היימן מינסקי לתיאורית ''
אי-היציבות הפיננסית'' (the financial instability) שלו.
להלן נוסח התיאוריה: לאחר של צמיחה רגועה ותנאי מימון איתנים, מבנה ההתחייבויות של הפירמות והמגזר הפיננסי משתנה ליותר ויותר שברירי. הכלכלה נוטה למשברים פיננסיים, אשר למעשה פורצים כתוצאה מתפקוד נורמלי של הכלכלה הקפיטליסטית.
טענה ראשונה שנובעת מהתיאוריה היא שלכלכלה יש אופני פעולה (regime) פיננסיים יציבים ואופני פעולה שאינם יציבים.
הטענה השניה של תיאורית ''
אי-היציבות הפיננסית'' היא שלאורך תקופה מתמשכת של פריחה, הכלכלה עוברת מיחסים פיננסיים ששומרים על יציבות המערכת ליחסים פיננסיים שעושים את המערכת ללא יציבה.
התיאוריה של מינסקי למעשה מסבירה את שלושת הארועים המשבריים שהזכרנו כאן: ''פן-סנטראל'' בשנת 1970, משבר בנקי ההלוואה והחיסכון ומשבר הסאב-פריים. אפשר גם לראות התפתחות אי-היציבות הפיננסית בשלבים. להלן תיאור ציורי של התפתחות משבר הסאב-פריים, המותאם לתיאוריה של מינסקי, ב-5 שלבים (
The Minsky Moment):
- הַתָּקָה (displacement): משהו דרמטי התרחש במשק כמו המצאה בולטת או שינוי פתאומי במדיניות. במקרה שלנו הורדה דרמטית של הריבית על ידי גרינספאן וזרימת ההון מהעולם הרחב.
- גֵּאוּת, שִׂגְשׂוּג (boom): כפי שראינו שוק הנדל''ן היה מוכן לנצל את מירב האפשרויות שנבעו מהשינוי והבועה החלה לתפוח.
- זְחִיחוּת (euphoria): עם הזמן המגזר הפיננסי מחלק אשראי ללווים יותר מפוקפקים ולעיתים ממציא כלים פיננסיים חדשים במקרה הקונקרטי הכלי הזה היה ההסחרה של המשכנתאות, אג''ח מגובה משכנתאות וחלף אשראי. הכלים האלה אפשרו לבנקים וספקי משכנתאות אחרים לתת משכנתאות בלי למעשה לדאוג אם הלקוחות יעמדו בתשלומים.
- נטילת רווחים (profit taking): כאשר השוק היה בשיאו, אמצע שנת 2006, משקיעים חכמים החלו למכור את השקעותיהם, ברווח כמובן.
- בֶּהָלָה, חֲרָדָה (panic): השינוי במדיניות המוניטרית, העלאת הריבית, שהחלה בשנת 2004, גרמה לעלייה בשיעורי הריבית על המשכנתאות. פתאום היה פחות כדאי לקחת משכנתא והדבר התבטא בירידה בביקוש לדיור. מחירי הבתים שהגיעו לשיאם בראשית שנת 2006, החלו לרדת בתחילה לאט ובהמשך מהר יותר. בראשית שנת 2007 קרסו או נכנסו לקשיים מספר חברות פיננסיות שעיסוקן העיקרי היה הלוואות הסאב-פריים. בהמשך אותה השנה קרסו שתי קרנות גידור של בר-סטרנס ובהמשך קרסו גם להמן-ברדרס, AIG ועוד.
על פי התיאוריה של מינסקי, כאשר המגזר הפיננסי בעל יכולת כמעט בלתי מוגבלת לייצר כסף, הבנק המרכזי (הממשל) לא שולט, לא יכול ולא צריך לנסות לשלוט בכמות הכסף, במיוחד לאחר שפרץ המשבר. לכן על הבנק המרכזי יכול רק להגיב באופן פסיבי לביקושים לכסף של המגזר הפרטי.
סיכום
לכאורה אי-אפשר לטעון שקריסת בועת הסאב-פריים קשורה במשהו להיסטוריה של הקפיטליזם האמריקאי. אבל הממצאים שלנו מעידים שהקמפיין 'הֵיֶה בעל ביתך', שהחל עוד בשנות ה-20 של המאה הקודמת, היה בין הגורמים לקריסה.
הקריסה הדגימה לנו שהכלכלה הקפיטליסטית לא ממש יציבה ושיש בה נטיה חזקה לייצר משברים, שאחד מהם הוא משבר הסאב-פריים. על פי התיאוריה של מינסקי במשק המבוסס על יוזמה חופשית בלבד (ללא פיקוח), משבר דוגמת האחרון הוא תופעה אנדוגנית הנובעת מאופיו של הקפיטליזם.
לבסוף כדאי שנזכור שמדיניות מוניטרית מסורתית אינה אפקטיבית בטיפול במשבר. לפי התיאוריה של מינסקי זה ממש צפוי. יחד עם זאת מסתבר שגם האוצר וגם הבנק המרכזי פעלו כפי שמשתמע מהתאוריה של מינסקי, אם כי באיחור.
הדיבוק הֵיֶה בעל ביתך והמשבר הכלכלי
מאמר מצויין ומאלף
