הליגה הערבית של מצרים

רבים סבורים כי היוזמה להקמת הליגה של מדינות ערב היתה של מצרים - וְלָא הִיא. הנכון הוא שהליגה הוקמה על ידי מצרים, אבל כפי שעוד יתברר להלן, היוזמה להקמתה לא היתה שלה אלא של בריטניה הגדולה. וזאת על אף שרוחות של אחדות ערבית נשבו הרבה לפני 22 במארס, 1945, היום שבו נחתמה אמנת הליגה, ותאריך היווסדה הרשמי של הליגה של מדינות ערב.

הניצנים הראשונים של אחדות ערבית נבטו בסוריה באמצע המאה ה-‏19, לאחר שארה''ב פתחה בביירות אגודה לסִפְרוּת, בחסות אמריקנית (אנטוניוס, עמ' 13). אבל פריחה של רעיון האחדות הערבית לא היתה באותו שלב. ג'ורג' אנטוניוס שהקדיש ספר שלם לנושא ההתעוררות הערבית, אומר שבשנת 1875, עברה האגודה הספרותית בביירות לידים מוסלמיות. בשנת 1911 הוקמה אגודה סודית ''הערבים הצעירים'' (חיקוי ל''תורכים הצעירים'') בפריס, על ידי שבעה סטודנטים מוסלמים שלמדו שם. מטרות האגודה היו, שחרור מהעול העות'מאני ומתן עצמאות למדינות הערביות שהיו בשליטת האימפריה.

במהלך מלחמת העולם הראשונה, הבטיחה בריטניה לשריף חוסיין ממכה (אביו של המלך עבדאללה מירדן), לתמוך בעצמאות ערבית בתום המלחמה. בתמורה למרד הערבי בהנהגת השושלת ההאשמית נגד הקיסרות העות'מאנית, בריטניה תכיר בעצמאותם של הערבים, בשטח שגובל בתורכיה בצפון, עם אירן במזרח, הים התיכון במערב כולל את חצי האי ערב (שבדראן, עמ' 108). כזכור, במקביל הבטיחה בריטניה לעוד ידיד שתמך בקידום המאמץ המלחמתי, הפרופ' חיים וייצמן להקים בית לאומי בארץ ישראל.

בשנות העשרים והשלושים של המאה ה-‏20, מצאנו את הלבה הלאומית הערבית מבעבעת במזרח התיכון – זה מצד אחד. ומאידך המאמצים האנגלו-צרפתיים לצנן את ההתפרצות עם הבטחות שונות. סופו של דבר בריטניה וצרפת חלקו ביניהן את המזרח הערבי, וה''בלקניזציה'' הזאת הגבירה את רוחות האחדות. התנועה הלאומית הערבית נחלקה לשני זרמים. הזרם האחד, שאחד מראשיו היה מישל עפלק, מנהיג מפלגת הבעת' הסורית, דגל בפאן-ערביזם, דהיינו, אחוד מלא מיידי. אחרת האחוד לא יקום לעולם. היעד העיקרי של הזרם הזה היה למנוע חלוקת המזרח התיכון בהתאם לתכנית של המעצמות. ואילו הזרם השני בראשות מצרים היה בדלני, שמטרתו היתה הפוכה לחלוטין. העלית האקדמית והפוליטית של מצרים לא האמינה בכלל שאחוד ערבי הוא אפשרי. יו''ר הפרלמנט המצרי, בהא א-דין ברקאת, תאר את רעיון האחוד כפנטזיה (وهم من الأوهام). ולכן הזרם הזה טען שהמדינות האמורות להרכיב את האחוד הן חלשות, ויש לדחות את האחדות עד אשר מדינות אלה תתחזקנה.


השיח הבא בין שני אישים בולטים, ימחיש את הבדל הגישות. עבד אל-רחמאן עזאם, מצרי מהזרם הפאן-ערביסטי, נפגש עם סעד זגלול, מנהיג מפלגת ה''וופד'' שנאבק למען עצמאות מצרים. עזאם בקש לשכנע את איש-שיחו על התועלת שתצמח לערבים מן האחוד המיידי. לפתע, שיסע זגלול את איש-שיחו בשאלה: אם תוסיף אפס לאפס ועוד אפס, איזה סכום תקבל (صفر زائد صفر يساوي كام يا عزام؟)? ברור לחלוטין, כי לנגד עיניו של סעד זגלול עמד האינטרס של מצרים, שבשנות העשרים של המאה הקודמת לא ראתה את עצמה כשייכת לעולם הערבי שממזרח לסואץ (סילביה חיים, עמ' 47, מקדונלד, עמ' 147). סופו של דבר, הזרם הבדלני גבר על רעיון האחדות המיידית.

עד למלחמת העולם הראשונה, מצרים לא התעניינה בנעשה מזרחה מן הסואץ. עיקר מעייניה היו נתונים לאחוד עם סודן בגלל רצונה לשלוט על מי הנילוס (פישר, עמ' 610). אבל במלחמת העולם השניה הלכי הרוח האנטי בריטיים הלכו וגברו במזרח התיכון. במצרים נשמעה המשאלה הרווחת בקרב הצבור: ''מתי נראה את עיניך יא רומל?'' (فين عيونك يا روميل؟). ובעירק פרץ מרד פרו גרמני בראשותו של רשיד עלי אל-כילאני. רק לאחר דיכוי המרד החליטה בריטניה לעשות מעשה, כדי לרכך את רוחות האחדות הערבית. שר החוץ הבריטי, סיר אנתוני אידן, מסר הודעה מדינית במעונו הרשמי של ראש עיריית לונדון (Mansion House). ביום חמישי 29 במאי 1941, התייצב שר החוץ של בריטניה באולם קבלות הפנים, שנקרא ''האולם המצרי'' (The Egyptian Hall), וקרא את ההצהרה המדינית הבאה:

העולם הערבי עשה צעדים גדולים מאז ההסדר שהושג בסוף המלחמה האחרונה, [הכוונה למלחמת העולם הראשונה - ש.מ.], והרבה הוגים ערביים מבקשים לעמי ערב דרגת אחדות גדולה יותר ממה שיש להם עכשו. בשאיפתם זו לאחוד הם מבקשים את תמיכתנו. שום בקשה כזו מצד ידידינו אסור שלא תיענה. נראה לי שזה גם טבעי וגם נכון שקשרים תרבותיים וכלכליים בין מדינות ערב, וכמו כן גם קשרים פולטיים, צריכים להתחזק. ממשלת הוד-מלכותו מצדה, תתמוך תמיכה מלאה בכל תכנית שתזכה בהסכמה כללית.

מקדונלד, עמ' 33-34; לנצ'ובסקי עמ'454

בעצם בחירת ''האולם המצרי'' כמקום למסירת ההודעה יש גם כן מסר מדיני מובהק, והוא כוון למצרים שתיזום תכנית לאחוד ערבי כלשהו. בריטניה ידעה, כי תכניות אחוד שתבואנה מ''הסהר הפורה'', תקראנה לאחוד ממשי. משמע, יצירת מדינה ערבית גדולה. דבר כזה יסכן את שליטתה במקורות הנפט, ויחליש את שליטתה על הסואץ. אבל למרבה צערה של בריטניה, מצרים לא עשתה דבר. באחד ביולי 1941, המועצה המחוקקת של נסיכות עבר-הירדן העבירה החלטה הקוראת לאחוד סוריה הגדולה (שבדראן, עמ' 233). בשנת 1943, פרסם ראש ממשלת עירק חוברת הקוראת ''לעצמאות ואחוד ערבי''. התכנית נקראה בשם ''הספר הכחול''. שתי ההצעות הללו נפלו, כיון שלא זכו בתמיכה ערבית כוללת.

ב-‏24 בפברואר 1943, בתשובה לשאילתה בפרלמנט הבריטי, חזר שר החוץ אידן על על התחייבותו שנמסרה ב''אולם המצרי'', והוסיף למיטב ידיעתי, שום תכנית שתזכה לתמיכה כללית לא הוגשה. כחודש ימים לאחר, הודיע ראש ממשלת מצרים בפרלמנט המצרי כי הוא למד את נאומו של אידן, והגיע למסקנה כי על ממשלת מצרים לטפל בנושא באופן רשמי (מקדונלד, עמ' 36). ואז נגש ראש ממשלת מצרים, מוצטפא נחאס באשא, ללמוד את הנושא של ארגונים בינלאומיים, ובמיוחד את ''ארגון מדינות אמריקה'' .

בחודש ספטמבר 1943, זימן נחאס באשא את ראשי מדינות ערב לוועידת אלכסנדריה, לדון בתכנית אחוד ערבית. ראשי מצרים, עירק, סוריה וירדן הגיעו; ערב הסעודית, מרוקו, תימן ופלסטין שלחו משקיפים. הדיונים בוועידה התקיימו בשלושה פרמטרים:

א. מדינה מאוחדת שבראשה רשות פוליטית מרכזית.

ב. מדינה פדראלית עם פרלמנט ומועצה מבצעת עם סמכות פוליטית מלאה של פדרציה.

ג. פדרציה רופפת שמבוססת על תאום ושתוף פעולה.

בוועידה נוצרו שני קטבים. מצד אחד נורי אל-סעיד ותכניתו לאחד את ''עמק הפרת''; ומאידך, תכניתו של נחאס באשא להקים ארגון אזורי, ובתווך תכניתו של האמיר עבדאללה לאחד את ''סוריה הגדולה'', כשיווי משקל בין עמק הנילוס לעמק הפרת. הדיונים היו קשים, אבל בסופו של דבר, כל משתתפי הוועידה דחו את שתי ההצעות הראשונות. הסיבה העיקרית היתה שלמרבית המשתתפים, רעיון האחוד המלא לא נראה בר-בצוע. וכך בחודש אוקטובר 1944 נחתם פרוטוקול אלכסנדריה, שהוא למעשה מזכר-הבנה בין המדינות הערביות לפעול להקמת ארגון מדינות אזורי. וכך הצליחה מצרים לדחוק החוצה את רעיון האחדות הערבית.

במקביל ב-‏21 באוגוסט 1944 נפתחה בטירת דמברטון אוקס, ליד וושינגטון, וועידת הכנה לייסוד ארגון האומות המאוחדות. מצרים, שהיתה חברה בארגון הבינלאומי הקודם, ''חבר הלאומים'', רצתה להתקבל כחברה במוסד הבינלאומי החדש כמי שעומדת בראש ארגון בינלאומי אזורי. ולכן פעלה רבות לזרז את הקמת ''הליגה של מדינות ערב'', ובחודש מארס 1945 הוקם הארגון שמקום מושבו הקבוע בקהיר. האמנה נחתמה על ידי שבע מדינות מייסדות: מצרים, סוריה, עירק לבנון, ירדן, ערב הסעודית ותימן. הסעיף הראשון באמנת הליגה קובע, שהארגון מיועד למדינות עצמאיות. כל מדינה ערבית עצמאית שתרצה להצטרף לארגון רשאית לעשות זאת. כיום יש 22 מדינות חברות בליגה הערבית.

• • •

מפת המדינות החברות בארגון הליגה הערבית
יש באמנת הליגה הערבית שני סעיפים בעייתיים שמייחדים את הארגון הזה לשבט ולא לחסד. סעיף 7 הדן בבצוע החלטות של הארגון, ואשר בו נדון מאוחר יותר; וסעיף 12 הדן במזכיר הכללי של הארגון, והוא הסעיף החשוב ביותר להבנת הנושא שלנו. העוגן הראשי והציר המרכזי בכל ארגון בינלאומי היא המזכירות, שבראשה עומד המזכ''ל. שכן המזכירות של הארגון היא הגוף האדמיניסטרטיבי הקבוע של הארגון, המקיים את הפעילות המתוכננת של הארגון, וכמובן הוא השולט על התקציב השנתי של הארגון. כדי לעמוד על מעמדו הייחודי וכוחו הרב של מזכ''ל הליגה הערבית, נעשה השוואה בנושא זה בין שלוש אמנות בינלאומיות: אמנת האו''ם, אמנת ארגון ארצות אמריקה ואמנת הליגה הערבית.

מגילת האו''ם
בסעיף 97 של המגילה נאמר: המזכיר הכללי של האו''ם ימונה ע''י העצרת הכללית, לפי המלצת מועצת הביטחון. הוא יהיה המנהלן הראשי של הארגון. סעיף 100 של המגילה שם את כל המגבלות על המזכ''ל מצד אחד, ועל המדינות החברות מאידך. בסעיף קטן (1) נאמר: בבצוע תפקידיו, אסור למזכ''ל ואנשיו לקבל הוראות ממשלה כלשהי. כמו כן המזכ''ל ואנשיו יימנעו מכל פעולה העלולה להשפיע על מעמדם הבינלאומי. סעיף קטן (2) נקבע: כל מדינה החברה באו''ם מחייבת לכבד את הייחוד הבינלאומי הבלעדי של האחריות שבה נושא המזכ''ל וצוותו, וכמו כן לא להשפיע עליהם במילוי משימותיהם. חופש הפעולה היחיד של מזכ''ל האו''ם צוין בסעיף 99, שבו נאמר, כי המזכ''ל יהיה רשאי להביא לידיעת מועצת הביטחון כל נושא, שלדעתו עלול לסכן את הביטחון והשלום הבינלאומי.

אמנת ארגון ארצות אמריקה
פרק שלם של האמנה מתייחס למעמדו של המזכיר הכללי וצוותו. גם כאן יש מגבלות מאד חמורות, שבאות לייחד את התפקוד הבינלאומי של צוות המזכירות והעומד בראשה. מה שמעניין אותנו במיוחד היא דרך הצבתו של המזכ''ל בתפקידו. המזכ''ל ייבחר על ידי המועצה הכללית של הארגון לתקופה של חמש שנים, עם אפשרות לקדנציה נוספת. בכל מקרה של בחירת מזכ''ל חדש, הוא לא יהיה מאותה מדינה של קודמו.

אמנת הליגה של מדינות ערב
באמנה הזו אין שום אזכור לאופן תפקודו של המזכ''ל. סעיף 12 של האמנה קובע: מועצת הליגה תמנה את המזכ''ל ברוב של שני שלישים של חברי המועצה. והסעיף הבא אומר, שהמזכ''ל יכין את הצעת התקציב השנתית של הליגה הערבית. אין על המזכ''ל שום מגבלות על אופן תפקודו. המדינות החברות אינן מחויבות לכבד את מעמדו ואי-תלותו של המזכ''ל.

מגילת האו''ם כוללת 19 פרקים ו-‏111 סעיפים, מהם 5 סעיפים המתייחסים למזכ''ל וצוותו. אמנת ארגון ארצות אמריקה כוללת 22 פרקים, 146 סעיפים, מהם 14 המתייחסים למזכ''ל וצוותו. ואילו אמנת הליגה הערבית כוללת רק 20 סעיפים ושלושה נספחים, מהם שני סעיפים בלבד המתייחסים למזכירות הקבועה של הליגה ושל העומד בראשה. גם במגילת האו''ם וגם באמנה האמריקנית, מודגש המעמד המינהלי של המזכ''ל כפקיד ממונה ועובדי המזכירות כנ''ל. בעוד שבאמנת הליגה, אין התייחסות דומה לנושא מעמד המזכ''ל וצוותו. ואין זה מקרי.

ראש ממשלת מצרים, מוצטפא נחאס באשא, למד היטב את האמנה האמריקנית בעת הדיונים בוועידת אלכסנדריה, שהיתה הוועידה המכינה להקמת הליגה. אבל את האמנה האמריקנית חברו מדינאים מכל היבשת, והארגון הוא ארגון כלל-אמריקני, בעוד שכוונותיו של נחאס באשא היו שונות: הליגה היא מצרית. לא מעט מדינאים ואנשי רוח ערביים טענו שהליגה היא מכשיר בידי מצרים (לנצ'בסקי, עמ' 417). בל נשכח, שבעת כינונה של הליגה הערבית, ארבע מדינות (מצרים,עירק, סוריה ולבנון) קבלו עצמאותן לא מזמן, ואילו השלוש האחרות (תימן, ירדן וסעודיה) היו מדינות נחשלות. אלא שמצרים היתה המדינה המתקדמת ביותר מבחינה תרבותית.

המזכיר הכללי הראשון של הליגה הערבית היה עבד אל-רחמאן עזאם. והוא תאר את מעמדו כך: תפקוד המזכ''ל של כל ארגון בינלאומי אינו מוגבל לפיקוח של רשומות והודעות על החלטות, אלא שהוא צריך להשתמש בסמכויות שהארגון העניק לו, באמנת הארגון, תקנון הארגון והחלטותיו (מקדונלד, עמ' 149). מה הפלא שעזאם באשא הרגיש שהוא הוא הליגה הערבית. ומשקיף מדיני מן הימים ההם תאר זאת כך: בהנהגתו של עזאם באשא, המזכירות שחקה תפקיד רב השפעה, לעתים אוטונומי, בעיצוב המדיניות של הליגה (פאול סיבורי, עמ' 637). בהתחלה עוד היו כמה מדינות ערביות שהביעו מחאה נגד המזכ''ל על שחרג מן התחום האדמיניסטרטיבי. אבל ההתנגדות דעכה לאט לאט, עד שנעלמה בימיו של המזכ''ל השני, עבד אל-ח'אלק חסונה. כפי שניתן ללמוד מן התרשים הנלווה, הכל מתחיל ונגמר במזכ''ל הליגה (מצרים).


תהליך קבלת ההחלטות בארגוןמן הראוי להסביר כיצד מצרים עושה שמוש במזכ''ל הליגה הערבית לצרכיה המדיניים. לעתים, הצהרה מדינית כלשהי עלולה ליצור מתיחות בינה לבין מעצמה כלשהי, נניח ארה''ב. מצרים תלויה מאד בסיוע הכספי של ארה''ב, וכבר קרה שהקונגרס עצר את זרימת הסיוע למצרים. לכן, במקום ששר החוץ המצרי ימסור את ההצהרה, עושה זאת מזכ''ל הליגה. במקרים אחרים, מצרים משתמשת באדרתו ובקולו של המזכ''ל, כדי לתת תמיכה כל-ערבית להצהרה המצרית.

עבד אל-רחמאן עזאם שרת כמזכ''ל שבע שנים, עד שהוחלף בשנת 1952 על ידי נשיא מצרים, גמאל עבד אל-נאצר, ובמקומו מונה עבד אל-חאלק חסונה, ששרת 20 שנה בתפקיד. שני אישים אלה עצבו את תפקודו של המזכ''ל, כזרוע מדינית מצרית בכח אישיותם החזקה. מאז ומעולם כל המזכ''לים היו מצריים, פרט לתקופה של 10 שנים, שמדינות ערב החליטו להעניש את מצרים על הסכם השלום עם ישראל. בין השנים 1979-1990 מטה הליגה הועבר מקהיר לתוניסיה, והמזכ''ל היה תוניסאי בשם אל-שד'לי אל-קולייבי (מזכירי הליגה לדורותיהם).

נותר לנו, איפוא, להתייחס לליגה הערבית בשני מישורים נוספים. במישור הראשון של האחדות הערבית. לא רק שהליגה לא תרמה דבר כדי להגביר את האחדות הערבית, אלא שעצם הקמתה של הליגה נועדה לטרפד תהליך אחר של אחדות ב''סהר הפורה''. צריך גם להבין כי ככל שמספר המדינות החברות גדל, נושא האחוד היה יותר זניח. מה יכול להיות משותף למאוריטניה וכוויית למשל? אבל האחוד היחיד שעניין את מצרים, היה האחוד עם סודן – דבר שהיה מאפשר שליטה יותר גדולה על מי הנילוס. ונושא זה לא עמד על הפרק. לכן למצרים כבר לא היה ענין באחוד. היתה זו בריטניה שהכניסה את מצרים למעגל הערבי, כאשר הזמינה אותה להשתתף בוועידת ''השולחן העגול'' בלונדון ב-‏1939, כדי לדון בעתיד ארץ-ישראל. לאחר מכן באה הצהרתו של אנתוני אידן, שדחפה את מצרים להקמת הארגון. בריטניה קוותה לזכות באהדת המצרים על יוזמתה זו. למרבה צערה, בריטניה מאד התאכזבה, שהגולם קם על יוצרו - הליגה הפכה להיות אנטי בריטית (כריסטופר סייקס עמ' 300).

המישור השני שבו נבחן את הליגה הערבית הוא המישור הבינלאומי, דהיינו, כארגון מדינות אזורי. מבחינת מבנה הארגון ומחלקותיו, האמנה המעגנת אותו ונספחיה, הליגה הערבית היא ארגון אזורי, אבל ככזה גם כאן הכשלון הוא טוטאלי. במקום להפעיל את המחלקות השונות שלה לשתוף פעולה בין המדינות-החברות, פתחה הליגה נציגויות בבירות הדיפלומטיות בעולם. ואלה פועלות בשליחותה של מצרים. הליגה הערבית מעולם לא השתחררה מאחיזתה הלופתת של מצרים – פרט לעשור שמטה הליגה הועבר לתוניסיה. מזכיר האו''ם לשעבר, הד''ר בוטרוס גאלי, נכשל במילוי תפקידו כמזכ''ל האו''ם, בגלל שמצרים השתמשה בו, כמו שהיא משתמשת במזכ''ל של הליגה הערבית.

סעיף 7 של אמנת הליגה קובע:

החלטות שתתקבלנה פה אחד, תחייבנה את כל חברות הארגון. החלטות שתתקבלנה ברוב דעות, תחייבנה את המדינות שהצביעו בעד ההחלטה. בכל מקרה, החלטות הארגון תתבצענה על ידי המדינות החברות בכל מדינה בהתאם לחוקיה ומנהגיה.

סעיף זה מביע את חוסר האמון המוחלט של המדינות החברות בארגון שהן חברות בו, במיוחד כלפי המדינה המנהיגה את הארגון.

בשוק האירופי המשותף ובארגון ארצות אמריקה, המדינות החברות האצילו לארגון מעט מריבונותן. ולכן באירופה ובארצות אמריקה יש שתוף פעולה כלכלי, ויש גם פיתוח אזורי. ואילו המדינות החברות בליגה הערבית שמרו על עצמאות והיעדר מחויבות כלפי הארגון באופן מוחלט. זו המשמעות המלאה של סעיף 7. מסיבה זו, העזרה ההדדית בין חברות הליגה נעשתה יותר כמס שפתיים מחד, והרצון להציג פסאדה של אחדות מאידך.