פורום ארץ הצבי Enter the forum
Articles
Discussions
About FAZ
FAZ people
columns
Links
Previous page
Bulletine Board

SearchFeedbackAdd to Favorites
RSS Feed
מה זה?
האם מוסמכת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה
אברהם בן-עזרא (יום ראשון, 14/11/2004 שעה 7:23)


האם מוסמכת הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה


להימנע מלדון בבקשת הקלה?

ד''ר אינג' אברהם בן עזרא



ידוע כי יש לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הזכות לאשר הקלה לשימוש חורג או סטיה שאינה סטיה ניכרת מהוראות תוכנית המתאר, והשאלה העולה לעתים קרובות היא האם הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רשאית לקבוע מדיניות של הימנעות מלדון ולאשר הקלות, סמכות הניתנת לה לכאורה בהתאם לחוק התכנון והבנייה ותקנותיו?

סוגיה זו זכתה לדיון מעמיק בבית המשפט העליון, ע''א 6291/95 בן יקר גת בע''מ נגד הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעין ואחרים, שופטים: ת' אור, ט' שטרסברג-כהן, י' טירקל, פסק דין מיום כ' סיוון תשנ''ז [25 ליוני 1997].

פסק הדין התקבל ברוב דעות, לאור תמיכת השופטת טובה שטרסבגר-כהן בעמדת השופט תיאודור אור, בעוד שדעתו של השופט טירקל הייתה דעת מיעוט.

פסק דין זה יוצר הלכה פסוקה, לפיה חובה על הוועדה לתכנון ולבנייה לדון בכל בקשת הקלה לגופה, והיא מנועה מלפסול בקשת הקלה באופן שיטתי.

מדובר במקרה הנדון בפסק הדין בסעיף [סעיף 7] בתקנון הנלווה לתוכנית מתאר, אשר קובע כי התכנון כבר התחשב בכל ההקלות ולפיכך אין לדון ולאשר הקלות בגבול התוכנית, שכן התוכנית כבר מיצתה עד תום את ההקלות האפשריות.

ובכן, מסתבר כי הכללת סעיף כזה בתקנון תכנית המתאר היא בלתי חוקית.

להלן דבריו של השופט ת' אור בנדון, מתוך פסק הדין בעניין זה:
השופט ת' אור:

‎1. מסקנתי שונה מזו של חברי, השופט טירקל. לדעתי, דינו של סעיף ‎7 לתקנון של תכנית המיתאר להתבטל, בהיותו נגוע בחריגה מסמכות. את הטעמים ביסוד מסקנתי אפרט להלן.

‎2. העובדות הצריכות לענין מפורטות בחוות דעתו של חברי, ולא אשוב ואחזור עליהן. הערעור שבפנינו מתמקד בשאלה האם הוראת סעיף ‎7 הנ''ל לתקנון של תכנית המיתאר נתקבלה בסמכות. למען הנוחות, אשוב ואביא את נוסחה של הוראה זו:

''הקלה - נקבע בזאת כי התכנית ממצה את אפשרויות מתן ההקלות בגבול סטיה בלתי ניכרת וכל תוספת במספר יחידות הדיור או תוספת קומות או תוספת גובה בניה או שינוי בקווי בנין שלא בהתאם לתכנית זו תראה כסטיה ניכרת על פי סעיף ‎1(11) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית), תשכ''ז‎1967-''.''
............
............

סעיף ‎147 לחוק, בנוסחו העדכני, קובע כי הועדה המקומית רשאית (הדגשת המחבר) לתת הקלה כאמור למבקש היתר לפי סעיף ‎145. סעיף ‎149 קובע תנאים שונים למתן הקלה, ובכלל זה פירסום הודעה על הבקשה להקלה, אישור של המועצה הארצית לתכנון ולבניה כשמדובר בהקלה מתכנית מיתאר ארצית או מחוזית, ועוד.

הוראה מרכזית לענין זה נמצאת בסעיף ‎151 לחוק התיכנון והבניה. סעיף זה קובע כי לא תינתן הקלה אם הדבר מהווה סטיה ניכרת מן התכנית החלה במקום. סעיף קטן (ב) מסמיך את שר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית לתכנון ולבניה, לקבוע בתקנות מה ייחשב לסטיה ניכרת, אשר כאמור מונעת מתן הקלה. וכך מורה הוראה זו:

''(א) לא יינתנו הקלה או היתר לשימוש חורג אם יש בכך סטיה ניכרת מתכנית החלה על הקרקע או הבנין.

(ב) תוספת לשטח הכולל המותר לבניה על פי הקבוע בתכנית שהופקדה לאחר כ''ט בתמוז התשמ''ט (‎1 באוגוסט ‎1989), היא סטיה ניכרת; שר הפנים, בהתייעצות עם המועצה הארצית, רשאי לקבוע, בתקנות, מה עוד ייחשב כסטיה ניכרת לענין סעיף זה''.

השר עשה שימוש בסמכותו זו, והתקין את תקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית) התשכ''ז‎1967-. מאז שנת ‎1967 בה הותקנו התקנות, הוכנסו בהן תיקונים בהזדמנויות אחדות. לאחד מתיקונים אלה, אשר נעשה בשנת ‎1994, עוד אשוב בהמשך.

לצד הוראות אלה קבע המחוקק בסעיף ‎63 לחוק התכנון והבניה מתי ובאלו תנאים ניתן לקבוע הוראות בתכנית מיתאר מקומית ביחס להקלות. הוראה זו קובעת, כי:

''מגיש התכנית רשאי לקבוע בתכנית מיתאר מקומית, תוך שמירה על הייעוד החקלאי של קרקעות המתאימות לכך, הוראה בכל ענין שיכול להיות נושא לתכנית מפורטת וכן בענינים אלה .....

(‎7) תנאים למתן הקלות מהוראות התכנית בכפוף להוראות סעיפים ‎147 עד 153‎''.

הוראות אלה קובעות את המסגרת הנורמטיבית לדיון בערעור שבפנינו. על רקע נורמטיבי זה, אבחן האם יש לקבל את טענת המערערת כי סעיף ‎7 לתכנית המיתאר נקבע תוך חריגה מסמכות (הדגשת המחבר).

על חריגה מסמכות

‎5. נקודת המוצא הנורמטיבית בבירור שאלת הסמכות היא, כי תכניות על פי חוק התיכנון והבניה הן בבחינת חקיקת משנה. כך, מציין בית המשפט בבג''צ ‎194/56 ון מירופ נ' מנהל אגף השיכון, משרד העבודה, פ''ד יא ‎659, כי ''תכנית בנין ערים היא בגדר 'תקנה' כמשמעותה בפקודת הפרשנות'' (בעמוד ‎662). באופן דומה, אומר בית המשפט בע''א ‎119/86 קני בתים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ''ד מו(‎5) 727, כי התכניות על פי חוק התכנון והבניה הן בגדר חיקוק (בפיסקה ‎6):):

''כבר נקבע ... ש'פקודת בנין הערים ושלוחותיה (חוקי עזר ותכניות בנין ערים שנעשו על פיה) הן בבחינת 'חיקוקים'...' הוא הדין בחוק, בתקנות הנלוות לו ובתכניות המיתאר המוצאות מכוחו. משמעות הדבר היא, שחובות, המוטלות מכח כל אחת משלש המסגרות הללו, יכולות להוות בסיס נאות לעוולה של הפרת חובה חקוקה''.

(וראו הגדרות המונחים ''חיקוק'' ו''תקנה'' בחוק הפרשנות ובפקודת הפרשנות). העיקרון הכללי הנוגע לחקיקת משנה הוא, כי:

''... הסמכות לחוקק חקיקת משנה (ה)נולדת אך ורק עקב הוראת הסמכה מפורשת הכלולה בחקיקה הראשית ... הרשות המבצעת, היא בדרך כלל בעלת סמכות לחוקק חקיקת משנה כי הוסמכה לכך בחקיקה ראשית'' (דברי הנשיא שמגר בע''א ‎6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע''מ נ' מגדל כפר שיתופי, דינים עליון ‎1000, בפיסקה ‎21 לפסק דינו).

באופן דומה, ציין השופט שמגר בבג''צ ‎337/81 מיטרני נ' שר התחבורה, פ''ד לז(‎3) 337, 357, כי:

''אמת המידה לתקפותה של חקיקת משנה עולה בכל מקרה מדברו של המחוקק הראשי; הוא שמתווה למחוקק המשנה את תחומי הפעולה על ידי הקניית סמכות פוזיטיבית לבצע אקטים של חקיקת משנה בנושאים מוגדרים, ובלעדי הענקת סמכות על פי דברו של המחוקק הראשי אין למחוקק המשנה ולא כלום. מחוקק המשנה אינו שואב כוחו אלא מהקניית הסמכויות בחוק האם, המגדיר את מסגרת הפעולה המותרת לו''.

''נדרש, על כן, מקור הסמכה בחקיקה ראשית לחקיקת משנה. כיצד נקבע אם יש בחקיקת משנה במקרה פלוני משום חריגה מן ההסמכה שבחקיקה הראשית? הפסיקה עמדה על כך, שמדובר בתהליך פרשני, בו יש לעמוד על מובנה של חקיקת המשנה מחד, ועל מקור ההסמכה לה מאידך, ולבחון האם חקיקת המשנה מצויה בתחומיה של הוראת ההסמכה. אומר על כך השופט ברק בע''א ‎524/88 פרי העמק אגודה שיתופית נ' שדה יעקב מושב עובדים, פ''ד מה(‎4) 529, כי (בפיסקה ‎27):):

''כאשר החקיקה הראשית מסמיכה את מחוקק המשנה לחקיקת משנה, חייבת חקיקת המשנה לקיים את הוראות ההסמכה, שאם לא כן היא תחרוג מסמכותו (‎Ultra Vires) של מחוקק המשנה (הדגשת המחבר). הוראת ההסמכה קובעת את היקף ההסדר שניתן לקבעו בחקיקת המשנה. הקביעה המשפטית כי לפנינו חריגה מהסמכות המהותית, נקבעת על פי השוואת תוכנו של החוק המסמיך לתוכנה של חקיקת המשנה. לשם כך יש לפרש את החקיקה הראשית ואת חקיקת המשנה, ויש לערוך השוואה ובדיקה, עד כמה חקיקת המשנה 'נופלת' למסגרת החקיקה הראשית.......רק לאחר ששני דברי החקיקה - החוק המסמיך וחקיקת המשנה שהותקנה מכוחו - פורשו ונקבע תחום התפרסותם, ניתן לקבוע אם חקיקת המשנה הינה במסגרת הסמכות או חורגת ממנה''.

אשר למצב בו קיימת חריגה מן ההסמכה, אומר השופט ברק כי ''כאשר חקיקת המשנה חורגת מהסמכות, קובע בית המשפט - מכוח כללי המשפט הציבורי, לפיהם חקיקת משנה אינה רשאית לחרוג מהחקיקה הראשית - כי חקיקת המשנה בטלה (שם, שם). בהתאם לכך, מציין בית המשפט בבג''צ ‎491/86 עירית תל אביב נ' שר הפנים, פ''ד מא(‎1) 757, כי:
''אם ימצא בית המשפט כי מחוקק המשנה חרג מהסמכות, תוכרז החקיקה כבטלה ומבוטלת.....אין תוקף להוראה בתקנות אשר עומדת בניגוד לחוק המסמיך או לכל חוק אחר ואין תוקף להוראה כזו אם אין היא יונקת מן החוק המסמיך'' (בפיסקה ‎15 לפסק הדין);

לאיסור על סתירה בין חקיקת משנה לבין חקיקה ראשית, ראו סעיף ‎16(4) לחוק הפרשנות, תשמ''א (1981-).

6. השאלה, על כן, היא האם בחוק התיכנון והבניה ניתן למצוא מקור הסמכה להוראת סעיף ‎7 האמורה. לדעתי, יש להשיב לשאלה זו בשלילה (הדגשת המחבר). מסקנתי זו מעוגנת בתכלית החקיקה, כפי שזו עולה הן מלשון החקיקה והן מן ההסטוריה החקיקתית של חוק התכנון והבניה. אעמוד עתה על טעמים אלה.

לשון החקיקה

‎7. א. הסעיף העוסק בהוראות שניתן לקבוע בתכנית מיתאר מקומית הוא סעיף ‎63. הוראת סעיף ‎63(7), הוא הסעיף המסמיך הנוגע במישרין לענייננו, מסמיכה את מגיש התכנית לקבוע בה ''תנאים למתן הקלות מהוראות התכנית בכפוף להוראות סעיפים ‎147 עד ‎153''. כדי לבחון האם הוראת סעיף ‎7 לתכנית נופלת לגדרי ההסמכה האמורה, עלינו לפרש את הוראת ההסמכה ואת הוראת סעיף ‎7 לתכנית. נפרש תחילה את הוראת סעיף ‎7. ההנחיה הפרשנית הכללית החלה בכגון דא היא, כי:

''על הפרשן להימנע מפירוש המביא לבטלות התקנה. אכן, אם על פי כללי הפרשנות המקובלים ניתן לפרש תקנה בשני אופנים, האחד, המביא לידי כך שאין חריגה של מתקין התקנה מסמכותו, והאחר, המביא לידי כך שיש חריגה של מתקין התקנות מסמכותו, יש להעדיף את הפירוש המקיים את התקנה על פני הפירוש המביא לבטלותה. גישה פרשנית זו מעוגנת בתפיסה, כי חזקה היא כי תכליתה של חקיקת משנה הייתה לפעול במסגרת ההסמכה המצויה בחקיקה הראשית, ולא לחרוג ממנה'' (דברי השופט ברק בבג''צ ‎333/85 אביאל נ' שר העבודה והרווחה, פ''ד מה(‎4) 581, 596).

דומה, כי בענייננו אין מדובר בחקיקת משנה דו משמעית. לשונו ותכליתו של סעיף ‎7 לתכנית המיתאר ברורות. סעיף זה קובע שלילה החלטית וחד משמעית של כל אפשרות לקבל הקלות ביחס לתכנית, באותם עניינים המנויים בו. מסקנה זו עולה משני חלקיה של הוראה זו. הרישא של סעיף ‎7 קובעת, כי ''התכנית ממצה את אפשרויות מתן ההקלות בגבול סטיה בלתי ניכרת''. ראינו קודם, כי על פי סעיף ‎151 לחוק התיכנון והבניה, סמכותו של מוסד התיכנון ליתן הקלות חלה באותו תחום בו אין סטיה ניכרת מן התכנית. על רקע זה, משמעותם של הדברים שבסעיף ‎7 היא ברורה: לא ניתן לקבל הקלה גם באותו תחום של סטיה בלתי ניכרת מן התכנית. במלים אחרות - לא ניתן לקבל הקלות כלל (הדגשת המחבר).

הסיפא של הוראת סעיף ‎7 משתלבת במסקנה פרשנית זו ועולה בקנה אחד עימה. היא קובעת, כי יש לראות ''כל תוספת במספר יחידות הדיור או תוספת קומות או תוספת גובה בניה או שינוי בקווי בנין שלא בהתאם לתכנית זו'' כסטיה ניכרת. מכך עולה, כי כל סטיה מן התכנית, בעניינים האמורים, מהווה סטיה ניכרת. מהוראה זו, כשהיא מצטרפת להוראת סעיף ‎151 לחוק התכנון והבניה, הקובעת כי לא ניתן ליתן הקלות אם יש בכך משום סטיה ניכרת, עולה כוונה ברורה לשלילה החלטית, טוטלית, של האפשרות לקבל הקלות כלשהן.

יצויין, כי משמעות לשונית זו של הקביעות שבסעיף ‎7 עולה בקנה אחד עם התכלית של הוראה זו. על תכלית זו עומדת באת כוחה המלומדת של המשיבים, המציינת כי:

''במילים אחרות, נהיר 'התכנית מיצתה את זכויות הבניה שניתן היה להעניק בשטח, לאור המיגבלות התיכנוניות ומיגבלות של תפרוסת אוכלוסין ... מטרתו של סעיף ‎7 לתקנון היתה ... ליצור ודאות לפיה היתרי הבניה ינתנו בהתאמה מוחלטת לתכנית המיתאר''.

וברור כי הסעיף נועד למנוע כל הקלות שהן ביחס לתכנית המיתאר. ניתן לומר, כי סעיף זה ביטל, ככל שהדברים אמורים בתכנית האמורה, את האפשרות למתן הקלות (הדגשת המחבר).
נחזור לענייננו:

המסקנה העולה מפסק הדין המנומק היא כי אין למכיני תוכנית המתאר ולמאשריה סמכות ליצור מצב לפיו לא ניתן להגיש בקשה להקלה שתבוא לדיון בהליכי הרישוי המקובלים.

שמא ייאמר כי הרי הוועדה המקומית מוסמכת בכל מקרה שלא לאשר את ההקלה המבוקשת, והאם אין בכך הלכה למעשה סמכות למניעת הקלות? הרי התשובה לכך היא חד משמעית - בהחלט לא.

יש לדעת כי על כל החלטת הוועדה המקומית [שלא לאשר הקלה, לאחר דיון בבקשה] אפשר להגיש ערר בפני וועדת ערר מחוזית, וכן עומדים לרשות כל מי שנפגע מהחלטה של הוועדה אמצעים חוקיים לטפל במימוש זכויותיו. זאת ועוד, חזקה על הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כמו גם על כל וועדה אחרת לתכנון ולבנייה שתחליט לגופו של עניין ללא שיקולים זרים, והרי נקיטת עמדה אוטומטית כדי להראות עקביות ו/או כדי לעקוף את החוק - מהווה שיקול זר.




חזרה לפורום

הצגת המאמר בלבד
הדפסת המאמר קפל תגובות פרוש תגובות תגובה למאמר
 
 


שמע, זה מתאים לי ככפפה ליד
אדריכלית (יום ראשון, 14/11/2004 שעה 7:32) הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

יש לי עכשיו קייס כזה - הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מתנגדת לדון בהקלה בדיוק מהטעם שתוכנית המתאר המאושרת כבר כוללת את ההקלות, ולפי פסק הדין של השופט אור - הדבר בלתי חוקי.
_new_ הוספת תגובה



שמע, זה מתאים לי ככפפה ליד
אב''ע (יום ראשון, 14/11/2004 שעה 10:25)
בתשובה לאדריכלית
הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

הראי להם מאמר זה ואם יהא צורך אמציא לך את פסק הדין, שכאמור במאמר הוא מחייב.
_new_ הוספת תגובה



מאמר חשוב וראוי - במיוחד הפעימה אותי ההבנה כי
רמי נוידרפר (יום ראשון, 14/11/2004 שעה 21:13) הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

''נקודת המוצא הנורמטיבית בבירור שאלת הסמכות היא, כי תכניות על פי חוק התיכנון והבניה הן בבחינת חקיקת משנה. כך, מציין בית המשפט בבג''צ ‎194/56 ון מירופ נ' מנהל אגף השיכון, משרד העבודה, פ''ד יא ‎659, כי ''תכנית בנין ערים היא בגדר 'תקנה' כמשמעותה בפקודת הפרשנות'' (בעמוד ‎662). באופן דומה, אומר בית המשפט בע''א ‎119/86 קני בתים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פ''ד מו(‎5) 727, כי התכניות על פי חוק התכנון והבניה הן בגדר חיקוק (בפיסקה ‎6):):

''כבר נקבע ... ש'פקודת בנין הערים ושלוחותיה (חוקי עזר ותכניות בנין ערים שנעשו על פיה) הן בבחינת 'חיקוקים'...' הוא הדין בחוק, בתקנות הנלוות לו ובתכניות המיתאר המוצאות מכוחו. משמעות הדבר היא, שחובות, המוטלות מכח כל אחת משלש המסגרות הללו, יכולות להוות בסיס נאות לעוולה של הפרת חובה חקוקה''.

(וראו הגדרות המונחים ''חיקוק'' ו''תקנה'' בחוק הפרשנות ובפקודת הפרשנות). העיקרון הכללי הנוגע לחקיקת משנה הוא, כי:

''... הסמכות לחוקק חקיקת משנה (ה)נולדת אך ורק עקב הוראת הסמכה מפורשת הכלולה בחקיקה הראשית ... הרשות המבצעת, היא בדרך כלל בעלת סמכות לחוקק חקיקת משנה כי הוסמכה לכך בחקיקה ראשית'' (דברי הנשיא שמגר בע''א ‎6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע''מ נ' מגדל כפר שיתופי, דינים עליון ‎1000, בפיסקה ‎21 לפסק דינו).''

מאוד מאוד התרגשתי למקרא דברים אלה
יישרכוח יישרכוח אבע!!
_new_ הוספת תגובה



מאמר חשוב וראוי - במיוחד הפעימה אותי ההבנה כי
אב''ע (יום שני, 15/11/2004 שעה 14:19)
בתשובה לרמי נוידרפר
הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

כל השבחים נזקפים לזכותו של השופט החכם תיאודור אור
_new_ הוספת תגובה



האם רמי ציני בהערתו או ענייני?
xxx (יום שני, 15/11/2004 שעה 17:33) הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

קשה להבין אותו
_new_ הוספת תגובה



בטח הוא סיני
ליצן החצר (יום שני, 15/11/2004 שעה 18:31)
בתשובה לxxx
הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

_new_ הוספת תגובה



רמי ציני?
yyy (יום שני, 15/11/2004 שעה 21:54)
בתשובה לליצן החצר
הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

התשובה של אבע היא מתאימה גם להערה צינית
_new_ הוספת תגובה



סמינריון דיני תכנון ובניה
גיא (יום חמישי, 19/05/2005 שעה 22:45) הדפס תגובה/פתילקישור ישיר לתגובה זו

מר בן עזרא שלום רב!!
שמי גיא ואני סטודנט למשפטים. אני עושה קורס בדיני תכנון ובניה והכנסתי את מאמרך לסמינר שלי. אני מנסה לסקר את סעיף 149 לחוק לעומקו ומכאן כל זכות ההתנגדות מוכרת לי היטב. רק רציתי לציין כי השופט א' לוי בפס''ד 8193/02 מקס ראובן, עושה סקירה קצרה על הזכות להתנגדות ומשמעותה. מעניין לראות ולהבחין כי זכות זו כל כך בסיסית וחשובה שהועדות למינהן לא משרשות אותן כעניין שבשיגרה לעבודתה. אולי צריך שהמחוקק ינסה לשים יותר דגש לזכות שלדידי היא זכות בסיסית ומהותית בארצנו.

בכל זאת נהנתי לקרוא את מאמרך ומקווה שתדון יותר בנושאים אלו.

גיא
_new_ הוספת תגובה




חפש בתגובות שבדיון זה:     חיפוש מתקדם...

חזרה לפורוםהדפסה עם תגובותתגובה למאמר


מערכת פא"צ אינה אחראית לתוכן תגובות שנכתבו בידי קוראים.



© פורום ארץ הצבי