כל שקל שהולך להוצאות ביטחון נגרע מהוצאות על שירותים אחרים שהממשלה אמורה לספק לאזרחיה; כל שקל שהולך לביטחון מאיים על הרפורמה הכלכלית החשובה מכולן - פינוי מקורות לסקטור הפרטי.
דוד צרפתי (יו''ר המזכירות הארצית של עובדי חברת חשמל): לצערי הרב, בניגוד לרצוני, ירו עלינו פצצת אטום. מי שירה אותה, יצטרך לשאת בתוצאות. ... התקבלה החלטה הזויה שאין לי מושג מה האינטרסים העומדים מאחוריה.
בסוף 2005 התגוררו בישראל 1,630,500 עניים, מהם 768,000 ילדים; יותר מ-35% מהילדים חיים מתחת לקו העוני; כ-58% מהמשפחות שבהן ארבעה ילדים ויותר נמצאות מתחת לקו העוני, לעומת פחות מ-55% ב-2004...
כמו בכל קיץ גם השנה, במסגרת הדיון השנתי על התקציב, עלה נושא הקיצוץ בתקציב הביטחון. למרות הביקורת על התנהלות התהליך לקביעת תקציב הביטחון (שקיפות) ועל התוצאה כמו לגבי יעילותו והרכבו, לא ממש השתנה התהליך. השנה בגלל המלחמה, כאילו נפרץ הסכר וכבר יש דיבורים הרחבת התקציב הביטחון בשנתיים הקרובות – תוספת של כ-21 מיליארד שקלים (
בכיר באוצר). הציטוט בראש המאמר רומז על הבעיה שהגדלת תקציב הביטחון עשויה ליצור.
אחרי הנסיון שהיה לנו בראשית יוני האחרון עם חוסר יעילותה של חברת החשמל שוב מחדשים עובדי החברה '
העשירים' את מאבקם נגד בעל הבית - הציבור. התירוץ של העובדים הפעם הוא החלטה של הממונה על השכר באוצר לקצץ בתנאי השכר החריג שקיבלו עובדי החברה בניגוד לחוק (
חברת חשמל נדרשת). המטרה האמיתית היא כמובן למנוע את הרפורמה המבנית שאמורה לצאת לדרך במרץ 2007, או למצער לסדר להם מתנה שמנה על הסכמתם לרפורמה. נזכיר שהמטרה העיקרית של הרפורמה היא לשפר את יעילותו של משק החשמל.
'
העשירים' (עובדי מערכת הביטחון, עובדי חברת החשמל) נלחמים לשמור או לשפר את 'מעמדם' הכלכלי, תוך ניצול מעמדם כמונופול. לעומת זאת אין מי שילחם את מלחמתם של '
העניים' בתוכנו. גם העובדה שהמוסד לביטוח לאומי החליט לפרסם את דו''ח העוני פעמיים בשנה לא ממש משפיעה על ההתייחסות שלנו (של נבחרינו). מהדיווחים בעיתונות עולה שמספר העניים ממשיך לעלות (
עלייה בשיעור העוני).
המשך המאמר מעלה נקודות אור שמתגלות למי שמעיין גם בדו''ח העוני עצמו. כן נציג מודל של תהליך קבלת החלטות שלוקח בחשבון את קשרי התלות שיש בין הנושאים שעלו כאן.
מעט האור בדו''ח העוני
הכותרות בשבוע שעבר הדגישו את העליה במספר העניים ואת העליה במספר הילדים העניים. לכן אפשר היה לטעון, כמו שכבר ניטען בעבר, שהצמיחה של השנים האחרונות אינה נושאת בכנפיה את העניים כפי שהסביר לנו שר האוצר לשעבר, בנימין נתניהו (
ממדי העוני והפערים בהכנסות 2005, ממצאים עקריים 2006).
הנתונים מראים שכאשר משווים את ההכנסה לאחר מיסים ותשלומי העברה המצב נעשה גרוע יותר ביחס לשנים קודמות – אוכלוסיית העשירונים התחתונים גדלה. ההרעה היא תוצאה של שני תהליכים. הראשון הרפורמה במסים שהיטיבה יותר עם בעלי ההכנסות הגבוהות. הגורם השני הוא הקיצוץ החד בקצבאות במהלך השנים האחרונות. גורם נוסף שיוצר עליה במספר העניים נובע מהעליה בקו העוני ('חציון ההכנסה הפנויה לנפש תקנית') שעלה בגלל העליה ברמת החיים. זהו ביטוי לכך שקו העוני הוא מושג יחסי וגם שהצמיחה הכלכלית מתמקדת במגזרים (היי-טק, מסחר ושירותים עסקיים) בהם לעניים ייצוג נמוך.
אבל כאשר בודקים את התמונה על פי ההכנסה הכלכלית (ההכנסה משכר, הכנסה מעבודה כעצמאי והכנסה מהון) הנתונים מראים על יציבות עם שיפור קל. הירידה באבטלה והגידול במספר המפרנסים ביחד עם הגידול הריאלי בשכר שיפר את מצבם האבסולוטי של העניים. אי-השוויון לפי ההכנסה הכלכלית מראה שיפור קל בשנים האחרונות. לכן אפשר לטעון ש'נבואתו' של נתניהו מתגשמת. אלא שעד שהצמיחה לא תקיף גם את המגזרים המסורתיים בהם מועסקים עניים רבים החילחול יהיה איטי וקלוש. הסיכוי שהמגזרים הללו יבלטו בתהליך הצמיחה ויגרמו לשיפור מצב העניים הוא קטן. לעומת זאת מדיניות של טיפוח ההון האנושי של שוכני העשירונים התחתונים תעשיר את ההזדמנויות שלהם להצטרף למגזרי תעסוקה אחרים בהם שיעורי הצמיחה גבוהים יותר ולכן השכר וההכנסה גבוהים יותר.
החוסן הלאומי
כאשר כל שר עוסק בעניין שלו, באינטרס של משרדו, בלי בחינה של שאר היעדים של הממשלה ותקציבה, מתפתחים תהליכים מקבילים שאפילו יוצרים ניגודי עניינים בין השרים. הרי כל שקל נוסף, בהנחה שמסגרת התקציב נקבעה, לתקציב משרד ממשלתי אחד יבוא על חשבונו של משרד אחר. בעצם השרים מתמקדים במאבק מול האוצר על תקציב המשרד עליו הם מופקדים. לחילופין ידרשו כולם תוספת תוך פריצת המסגרת. אבל במערכה הזו כלפי חוץ, מול האוצר, להגדלת התקציבים המיועדים לטיפול במטרות משרדו עשוי השר למצוא עצמו פועל כך שתפגע המדיניות הכלכלית של הממשלה; שתפגע המדיניות לטיפוח ההון האנושי בקרב העניים. ישנה 'סכנה' שיתפתח מאבק בין צרכי הביטחון ('העשירים') לבין צרכי 'העניים'. איזה צד עלינו לבחור? איך מגשרים על פני הדילמות הללו?
בעצם הפתרון של הדילמות שלנו קשור במהותו של '
החוסן הלאומי'. זהו מושג אסטרטגי הנשען על שלושה גורמים עיקריים. הראשון הוא חוסן ביטחוני שמחייב התייחסות והיערכות ברמה האסטרטגית. השני הוא החוסן הכלכלי המחייב היערכות אסטרטגית להמשך הרפורמות וההשקעות במשק כדי להבטיח צמיחה בת-קיימא. הגורם השלישי הוא החוסן החברתי (
תקציר מנהלים ''כנס הרצליה'' השישי). (כמובן שאפשר להרחיב את המודל שיכלול יותר משתנים – כדי לטפל ביתר פירוט ביעדים נוספים שמשפיעים על '
החוסן הלאומי').
במגבלת התקציב הממשלתי כל שקל שמיועד לתקציב הביטחון נגרע משימושים אחרים ועשוי לפגוע בחוסן הלאומי. לדוגמה נזכיר שהרפורמה הכלכלית החשובה ביותר היא 'פינוי מקורות למגזר הפרטי', מהלכים אותם הדגיש שר האוצר לשעבר בנימין נתניהו. במקרה הזה כל שקל נוסף למערכת הביטחון עשוי להרחיב אותה על חשבון המגזר הפרטי וכך לפגוע בחוסן הכלכלי. יחד עם זאת בכלל לא בטוח שהרחבה כזאת תשפר את החוסן הביטחוני. לחילופין הרחבת הקצבאות לטיפול בצרכי העניים, וחיזוק החוסן החברתי, עשויה לפגוע במימוש צרכי הביטחון ולכן בחוסן הביטחוני.
הפתרון האופטימלי יהיה תהליך אשר ישאיר את רמת החוסן הלאומי ללא שינוי או יותר גבוהה. משמעות הפתרון הזה היא שסך כל שלושת מרכיבי משוואת החוסן הלאומי לא ישתנה או יגדל. יחד עם זאת גם כל אחד ממרכיבי המשוואה לא ישתנה או יגדל.
דיון כלכלי נכון בתקציב הביטחון יתחיל בקביעת סדרי עדיפויות של מערכת הביטחון, הערכות מלומדות של המקורות הנדרשים על פי הסדר הזה ביחד עם יעדי היעילות. בשלב הבא יש לשקול מה כל שינוי כזה עושה לשלושת המשתנים במשוואה המסבירה את החוסן הלאומי. בשלב הבא בוחנים מה יקרה למשוואת החוסן הלאומי בעקבות הגדלת תקציב הביטחון. רק אם הגדלת תקציב הביטחון על חשבון יעדים אחרים משפרת את החוסן הלאומי היא יכולה להיות ראויה. כך נכון לשקול את כל היעדים הלאומיים האחרים (חוסן כלכלי, חוסן חברתי וכו').
בצורה קצת יותר טכנית נסביר שמדובר בתהליך דיונים שהוא בעצם מֵרוּב (מקסימיזציה) של פונקציית מטרה כאשר נתון שהתקציב הוא ללא שינוי (או לאחר שינוי). במקרה הפשוט שלנו
x הוא חוסן בטחוני,
y הוא חוסן כלכלי ו-
z הוא חוסן חברתי (הקטנת אי-השוויון ותחולת העוני). פונקציית המטרה היא:
f(x,y,z) = חוסן לאומי
הערכים של x ,y, ו-z גם הם נקבעים על ידי פונקציות שעברו תהליך של מֵרוּב (מקסימיזציה).
כלל היעילות אומר שכל עוד אפשר לשפר את החוסן הלאומי ללא הרחבת התקציב הכללי זו הגישה אופטימלית ולכן העדיפה. לכן בשלב הראשון המֵרוּב (המקסימיזציה) פותר את המשוואות המגזריות, בהנחה שהתקציב המגזרי נתון. לכן מתמקדים בקביעת סדרי העדיפויות. אם קיימת אפשרות להרחיב את התקציב הרי צריך לקבוע באיזה מן המשתנים מטפלים. עושים זאת על ידי מֵרוּב של הפונקציה במגבלה של התקציב לאחר השינוי. הפתרונות בכל שלב כזה הם האופטימליים-העדיפים. בשלב הבא פותרים באותה צורה (על ידי מֵרוּב) את משוואת החוסן הלאומי.
טבעי מאד שנתמקד בחוסן הביטחוני כי זה קשור באופן ישיר להישרדותנו. תהליך המֵרוּב של תקציב הביטחון הוא תנאי לחיזוק החוסן הביטחוני. תהליך כזה יעסוק קודם כל בסדרי העדיפויות בתקציב הביטחון. רק בשלב הבא צריך לבחון את תרומת הרחבת תקציב הביטחון, כך שלא יפגע החוסן הביטחוני. מכאן שדיון בתוספת של 21 מיליארד שקלים לתקציב הביטחון (
בכיר באוצר), 11 לכיסוי הוצאות המלחמה ו-10להיערכות לאתגרים עתידיים (מחקר ופיתוח כדוגמת נאוטילוס), שנערך היום, כנראה שהקדים את זמנו. לפי הערכתי יש לא מעט 'שומנים' בתקציב הביטחון כך שהמגמה צריכה להיות קיצוץ תוך חיזוק החוסן הביטחוני. בודאי שפריצת התקציב בהיקפים שנזכרו היא לא במקום.
בגלל חלקו היחסי הגדול של תקציב הביטחון (18%) וחשיבותו מן הראוי שבנוסף לתהליך המֵרוּב תורחב שקיפות הדיונים בנידון. לפי המידע שאני מכיר יש הרבה מה לשפר (
שקיפות ותקציב הביטחון). במיוחד כדאי לשים לב מה אומרים הדוחות של מבקר המדינה והחשב הכללי בנידון המוזכרים שם.
המאבק של חברת החשמל עובדיה נגד הרפורמה המבנית (פרוק המונופול) וההפרטה, תוכנית שאמורה לצאת לדרך במרץ 2007 (לאחר לא מעט דחיות) הוא בעיני מאבק נגד החוסן הכלכלי ולכן נגד החוסן הלאומי. הארועים של תחילת יוני וסיכומי ועדת הבדיקה הבהירו לנו שחברת החשמל היא גוף מגושם שפועל בצורה מאד לא יעילה (
חברת החשמל נגד הרפורמה). הארועים הדגימו לנו שאמינות השרות של חברת החשמל היא בירידה ושללא שינוי מהותי בדרך פעולתה, הסיכוי שיתרבו הפסקות החשמל ותקלות דומות עולה. המשמעות של תקלות מהסוג הזה היא פגיעה ביכולתם של צרכני החשמל העסקיים להשיג את מטרותיהם – פגיעה בחוסן הכלכלי.
בחינת הדוחות הכספיים של חברת החשמל נותנת לנו מבט טוב על הבעיה מהצד השני (
תמצית דוחות כספיים שנתיים). מצד אחד שיעור החוב (לשמן ארוך) ביחס לגודלה של החברה הוא גבוה. מצד שני שיעור ההון העצמי, היכולת לפעול ולהשקיע ללא מימון חיצוני, הוא נמוך מ-25%. במציאות ללא הרפורמה המצב הזה יוצר מעמסה על תקציב המדינה ומקשה על מימוש היעדים אחרים שמוטלים על התקציב – עוד פגיעה בחוסן הכלכלי. מֵרוּב החוסן הכלכלי מצריך את יישום הרפורמה המבנית ותהליך ההפרטה כפי שנקבע.
לפחות בנושא החברתי ברור לנו שהגדלת תשלומי ההעברה במהלך עשרות שנים לא פתרה את בעיית העוני – העוני התרחב והלך עם הגידול בתקציבי הרווחה. יש כאן יותר מרמז שלא נערך תהליך ראוי של מֵרוּב; יש כאן יותר מרמז שתרומת תקציבי הרווחה לחוסן החברתי היתה שלילית. מצד שני, טיפוח ההון האנושי של שוכני העשירונים הנמוכים הוא חלק ראוי של תהליך מֵרוּב החוסן החברתי.
לאחר מֵרוּב המשוואות המגזריות עלינו לבחון, בצורה דומה, את תרומתן לרמת החוסן הלאומי.
אסור לנו לשכוח שהמטרה הראשית היא חיזוק החוסן הלאומי. לכן עלינו להקצות כל שקל נוסף לאותה מטרה (אחד מהערכים x ,y, ו-z או אחרים) שתתרום יותר לחוסן הלאומי. אלא שאז אותו השקל לא יוקצה למטרה אחרת ולכן יש תלות בין מטרות מערכת הביטחון, ולהבדיל מטרות חברת החשמל, לבין מטרות המערכת החברתית - 'העשיר' ו'העני' תלויים אחד בשני. החוסן הלאומי יתחזק אם תהליך קביעת (התקציב) המדיניות יתנהל על פי כללי המֵרוּב שהצגנו.
חוסן לאומי - העשיר והעני תלויים
