מדיניות כלכלית - האמנם?

''...יעדי העל המוצגים כאן יתוו את מדיניות הממשלה בארבע השנים הקרובות וישנו את פני הכלכלה והחברה בישראל. רק משק חופשי, תחרותי ודינמי עם שירות ציבורי יעיל ואחראי יוכל לספק לאורך זמן צמיחה, תעסוקה, פרנסה הולמת, שירותים ומוצרים זמינים במחירים נמוכים, ואפשרות לקידום אישי לכל אזרח ואזרח. רק משק תחרותי ישאיר בידי הממשלה את המשאבים הדרושים לביטחון, לחינוך ולרווחה של כלל אזרחי המדינה'' (המדיניות הכלכלית לשנת 2004, ספטמבר 2003, עמוד ה').

---

התכנית מציבה ארבעה יעדי על במטרה לשפר את רמת החיים של כל אזרחי ישראל: עידוד הצמיחה, חיזוק אוכלוסיות חלשות, ייעול השירות הציבורי לאזרח וגם שבירת מונופולים והפרטה. עוד יעד חשוב, שלא מוגדר כיעד על, הוא יעד הגירעון שבניגוד לשנים האחרונות שיעלה לכדי 4% (שם, עמודים ד'-ה').

על פי דפי הפתיחה זוהי תכנית מאד יומרנית שיוצרת ציפיות לצמיחה שתתחדש, בזכותה, כבר בשנת 2004. אבל, כפי שנראה בהמשך, התקציב שהוא כלי מאד חיוני במדיניות כלכלית של ממשלות לא ממש מנוצל לעידוד הצמיחה. לכן נשאלת השאלה: האם זוהי בכלל תכנית כלכלית? ננסה לענות על השאלה החשובה הזאת תוך התמקדות בבחינת אפשרות המימוש של שני היעדים הראשונים שכוללים גם את יעד הגירעון.

---

נתחיל במספר דברים שנכתבו על התכנית ושר האוצר, בנימין נתניהו, בעקבות החלטת הממשלה על התכנית שאושרה בממשלה בלילה שבין 15 ל-‏16 בספטמבר:

''מוקדם
בנימין נתניהו עדיין להעריך לאן מוביל נתניהו את המשק. בעיניו הכלכלה בעיצומו של ניתוח, ... האם מטפס נתניהו במעלה ההר, או צועד לעבר שפת המצוק? ... רק דבר אחד אינו מוטל בספק: שר האוצר מסכן באומץ לב אישי וציבורי את הפופולריות שלו בין אוהדיו ותומכיו'' (דן מרגלית, נתניהו איש השנה, מוסף שבת, מעריב, 19.9.2003, עמוד 8).

''... וכמובן הלובי הביטחוני. השנה, לטעמי, הוא היה המסוכן ביותר... מה שמסוכן היא התחושה שתחלחל לציבור ... שאנשי הצבא התנתקו... הציבור הרחב יתחיל לראות באנשי הצבא סוג של עובדי חברת חשמל, מסודרים, מקושרים, מאיימים בקטסטרופה וצוחקים כל הדרך לתלוש. וככל שדמותו של הרמטכ''ל תצטייר כמו 'יורם אוברקוביץ'' עם דרגות, כך יילך הפער וייפער'' משה פרל, האיום הביטחוני האמיתי, מוסף שבת, מעריב, 19.9.2003, עמודים 10-11).

הציטטות הללו הן רק קצה קצהו של מה שכבר נאמר על התכנית האמורה. דבר אחד כבר ברור נתניהו ראוי לשבחים על עצם העובדה שהעלה לדיון ולהחלטה הצעה לקיצוץ בתקציב הביטחון. אבל כמו שקורה לעיתים בלי ביקורת, עניינית, אי-אפשר אפילו לאור השבחים.

---

לקראת הצגת התכנית לאישורה של הממשלה נכתב באוצר מסמך שמנתח ומסכם מחקרים רבים שעסקו בהשפעת ההוצאה הציבורית (והמיסוי) על הצמיחה הכלכלית. להלן תקציר ממסקנות המסמך (מידע כלכלי, אגף כלכלה ומחקר, לשכת המנהל הכללי, משרד האוצר, 17.9.2003).

1. כדי לעודד צמיחה על המדיניות התקציבית יש:
   • לשאוף להקטנת ההוצאה הציבורית (כולל ההוצאה לשכר),
   • להגדיל את חלקן של ההשקעות בתשתית ובהון אנושי (הוצאה לחינוך למשל...).
   
   
2. גידול בהוצאה הציבורית (ו/או גידול בגירעון) פוגע בשיעורי הצמיחה כי:
   • גיוס המקורות למימון הגירעון גורם לעליה בשיעורי הריבית ולקיטון בהשקעות ובמלאי ההון במשק,
   • גידול בשכר הציבורי יוצר לחץ על השכר במגזר הפרטי ופוגע ברווחיות,
   • גידול בהוצאה הציבורית חייב בסופו של דבר להביא לגידול בשיעורי המס וכידוע למיסוי יש השפעה שלילית על הצמיחה.

מה הביאה בכנפיה התכנית שאושרה בממשלה באישון לילה? האם יש בה ביטוי למסקנות המסמך של אגף כלכלה ומחקר באוצר? החידוש הבולט בתכנית הוא הקיצוץ המשמעותי בתקציב הביטחון (ביחס לתקציב בשנת 2002). נראה שהקיצוץ הזה עומד (לאחר החלטת הממשלה) על כ-‏3.85 מיליארד שקלים (שלום ירושלמי, ''רגע, חסר לנו עוד מיליארד'', מוסף שבת, מעריב, 19.9.2003, עמוד 6). שר האוצר הצליח להוביל להחלטה ממשלתית על קיצוץ בסעיף ששרי אוצר קודמים לא עשו.

יש בתכנית הזאת המשך למגמת השינויים המבניים וההפרטה שכבר נמשכת שנים - התכנית לא ממש מחדשת. מה שיותר חשוב הוא שלמהלכים הללו, שיעודדו התייעלות ותחרות, תהיה השפעה חיובית על הצמיחה. אבל זוהי השפעה ארוכת טווח שלא ממש תעודד צמיחה בטווח הקצר (שנת תקציב). מה שחשוב יותר שאלו מהלכים שהשפעתם לא ממש קשורה בתקציב.

התכנית, בסעיף עידוד השקעות הון, שואפת לעודד משקיעים זרים ליזום הקמת מפעלים באזורי פיתוח (מצפון לקו רוחב 260 ומדרום לקו רוחב 70). היא מסמיכה את שר האוצר להגדיל את הטבות המס, כולל מס על הדיבידנדים ועוד לחברות רב-לאומיות שיקימו מפעלים בהשקעה של 500 מיליון דולר ויותר כאשר מחזור המכירות המצטבר עולה על 10 מיליארד דולר. ברור מניסוח הסעיף שהכוונה לחברות רב לאומיות (משקיעים זרים). העדפת משקיעים זרים נובעת מהרצון לגייס מקורות נוספים על מה שקיים במשק. אבל הניסיון מלמד שהמשקיעים הזרים בעצם מגייסים את המקורות בשוק המקומי (אריסון גייס לקניית את בנק הפועלים הלוואות בשוק המקומי). אם זה כך מדוע לא לכלול משקיעים ישראלים בהטבות הללו (למשל על ידי הקטנת מגבלת המחזור)?

יש בתכנית הצהרה שיתווספו 5 מיליארד שקלים להשקעות בתשתית במהלך שנת 2004. ממה שהצלחתי לברר באוצר גם כאן לא מדובר בהוצאה תקציבית אלא בהשקעות יזמים פרטיים. אלו פרוייקטים שיזמים פרטיים יקימו יפעילו ובהמשך יעבירו לידי הממשלה שהיא בעלת הזיכיון לטווח ארוך (BOT, בדרך שמוקם והלך כביש חוצה ישראל).

היתרון בפרוייקטים כאלו שהם מנוצלים ליעדים שהממשלה מעדיפה אבל אין בהם הוצאה ממשלתית ממשית. יותר מכך אלו פרוייקטים שלוקח זמן ניכר לפני שהם יוצאים לדרך ואחר כך עוד זמן עד שהשפעתם מורגשת. צריך גם לציין שחלק ניכר מן הפרוייקטים שכנראה נכללו ברשימה הזאת הם תוצאה של תכניות קודמות כמו כביש חוצה ישראל ושחלקם לא מתממשים בגלל כל מיני סיבות של היזמים שזכו במכרז (תחנת כוח ברמת חובב). אבל כדי להיות נאמן לדרכי עלי לציין שלא ראיתי רשימה מפורטת של הפרוייקטים שמסתכמת ל-‏5 מיליארד שקלים בשנת התקציב הבאה.

מכאן מתחילה הביקורת שלי על התקציב לשנת 2004: אין בו שינוי ממשי בסדרי העדיפויות לכיוון השקעות בתשתית ובהון אנושי - מנוע חשוב של צמיחה כלכלית (במיוחד במקרה שלנו ששיעור ההוצאה הציבורית בתוצר הוא מן הגבוהים בעולם). הקיצוץ הרוחבי בכל המשרדים מוכיח שאין בהחלטה שינוי מהותי בסדרי העדיפויות של הממשלה. משמעות כל זה היא שהקיצוץ במשכורות של שכירי המערכת הציבורית תחת הכותרת ''עידוד הצמיחה,'' כנראה לא יעודד צמיחה כלכלית כלל.

הדבר הכי בולט בתכנית הזאת, ולא לחיוב, היא הגדלת הגירעון המתוכנן, ביחס לשנה קודמת, לכדי 4% תוצר. כבר אמרנו שהגדלת הגירעון גורמת לעליית הריבית שגורמת להקטנת ההשקעות של המגזר הפרטי. זה אותו המגזר עליו אמר שר האוצר שהוא המנוע העיקרי של צמיחה בת קיימא. לכן בעבר הקרוב נאבקו שרי האוצר לשמור על מגמת הגירעון היורד.

ההפתעה הגדולה של ישיבת המחטף הלילית היתה הקיצוץ של מיליארד שקלים בתקציבי הביטוח הלאומי. במשק שצומח או שיצמח בקרוב ניתן, אולי, להניח שלנפגעי הקיצוץ הזה ימצא פתרון באמצעות משרה-עבודה עם שתקטין גם את הצורך בסיוע כספי. אבל במצב הנוכחי שכנראה לא ישתנה במהרה לטובה הם עשויים להישאר נפגעים עוד זמן רב מידי.

---

התכנית לשנת 2004, נפתחת בשבחי התכנית הקודמת וקבלת הערבויות. אבל זה ברור שעוד מוקדם מדי לשבח את ''הצלחות'' התכנית הקודמת שאושרה בכנסת רק לפני מספר חדשים בודדים (מאי-יוני 2003). גם לגבי התכנית הנוכחית קשה יהיה לקשור כתרים - בודאי לא לפני שהכנסת גמרה את הטיפול שלה בנושא. אבל לדעתי אין צורך לחכות בשביל לציין את מה שחסר בתכנית הזאת כבר כעת:

1. אין שינוי ממשי בסדרי העדיפויות לטובת השקעות בתשתיות והון אנושי,
2. אין קיצוץ בגירעון - אלא הרחבה,
3. אין עידוד של משקיעים ישראלים גדולים להשקיע במשק,
4. משמעות הפגיעה בתקציבי הרווחה היא שלא יהיה שיפור ממשי במצב השכבות החלשות בזמן הקרוב.

ישנו חשש ממשי שתוצאה של המכלול שאושר במחטף הלילי לא תהייה חידוש הצמיחה במהלך שנת התקציב הבאה. מוזר, אבל נראה שהתכנית כאילו מתעלמת מהמסקנות שהציג אגף כלכלה ומחקר (מידע כלכלי). מה שאולי יעזור לחידוש הצמיחה הוא המשך תהליך ההפרטה ופירוק המונופולים שהחל כבר מזמן, אבל אפשר לסמוך על ביבי שימשיך לדאוג להמשך קידומו. עוד דבר שכנראה יעזור זה החידוש בתהליך הצמיחה במדינות המערב שכבר מראה סימני התאוששות.

---

החלטת הממשלה הלילית לא עושה שימוש בתקציב ככלי של מדיניות כלכלית. לכן, לדעתי, היא איננה תכנית כלכלית אלא שוב תוצאת מאבק בין הלקחנים השונים. מאחר ואני חושש שהצמיחה לא תתחדש הרי שהקיצוץ הבא גם הוא קרוב (מספר שבועות לאחר האישור בכנסת בסוף השנה). החשש שלי מתחזק כאשר גם בנק ההשקעות HSBC חושש שאין בתכנית עידוד לצמיחה (אופק גבאי, HSBC מוריד שוב את הדירוג של כלכלת ישראל ל''תשואת חסר'', גלובס, 21.9.2003).

עוד נקודה חשובה, שבעצם תומכת באמירה הזאת, היא שביבי כבר מתחיל לוותר על הנחישות שגילה בנושא התקציבי. ''שלשום נתניהו כבר הכריז בכל פינה שהוא יילחם בגזרות החדשות, ויתנגד לקיצוץ בקצבאות, שהמשרד שלו הציע רק יום וחצי קודם לכן'' (שלום ירושלמי, ''רגע, חסר לנו עוד מיליארד'', מוסף שבת, מעריב, 19.9.2003, עמוד 6).