על מתווה הגז ועל החיפזון

אחרי שנים רבות של חיפושי מקורות אנרגיה טבעיים בתחומי השליטה של ישראל שנות ה-‏2000החלו באמת, באמת להאיר פנים למחפשים. בשנת 1999באה לעולם התגלית המשמעותית הראשונה, מול חופי אשקלון. שימוש בגז מהמאגר (''נועה'', ''מרי'') הזה החל בשנת 2004 החל על ידי חברת החשמל לרווחת צרכני חברת החשמל מאחר שזה אפשר הוזלת מחיר החשמל.

בשנת 2009 התגלה מאגר ''תמר'' ובו גז טבעי בנפח של כ-‏300 מיליארד ממ''ק, שלפני שנתיים החל לזרום אל צרכנים בישראל. בשנת 2012 התגלה מאגר לוויתן שעל פי הערכות מכיל יותר מ-‏500 מיליארד ממ''ק גז טבעי. במהלך השנים האלה התגלו גם מספר מאגרים קטנים יותר (ראה מפה). העובדה החשובה ביותר בהקשר הזה היא שלפי מה שידוע כיום המאגרים האלה צפויים לספק את הצריכה הישראלית במהלך עשרות השנים הבאות – מהבחינה הזאת ישראל הפכה למעצמת גז טבעי.

בהמשך למדנו כי במקביל להצטברות התגליות רכש יצחק תשובה, מהיזמים הראשיים בנושא הגז הטבעי, רישיונות לחלק גדול משטחי החיפושים (כולל ''תמר''); הוא רכש את הרישיון (הזיכיון) על מאגר ''לוויתן'' לאחר שכבר היו בידיו רישיונות לכ-‏60% משטחי החיפושים (כולל ''תמר''). כך הוא יצר מונופול באופן בלתי חוקי. על פי חוק ההגבלים העסקיים היה עליו לבקש אישור והוא לא עשה זאת (נאומה של שלי יחימוביץ' במליאת הכנסת). כל זה קרה מתחת לאפה של ממשלה שהעומד בראשה, נתניהו, מרבה להצהיר על הצורך לשבור מונופולים. מה הוא עשה בנדון בכ-‏6 השנים בהן הוא מכהן כראש ממשלת ישראל?

על פי המידע הזה גם הממונה על ההגבלים העסקיים לא עשה את עבודתו כראוי. לכן ההתעוררות שלו בדצמבר 2014 וכוונתו להגיע לכדי פירוק המונופול היתה צעד בכיוון הנכון. אבל זה גם היה המניע לשורה של דיונים בהשתתפות בכירים במערכת הציבורית (בראשות פרופ' יוג'ין קנדל, יו''ר המועצה הלאומית לכלכלה ופרופ' דיויד גילה הממונה על ההגבלים העסקיים). אלה הדיונים שבהם התגבשו קווי המדיניות בעניין הגז הטבעי. ממילא די ברור שראש הממשלה היה היוזם של הדיונים האלה וגם המכוון שלהם. לאחר הבחירות הוא כבר מינה שר, יובל שטייניץ, לסיים את הדיונים ולהגיע
לטיוטת המתווה (טיוטת החלטה) בעניין הגז הטבעי.

מי שעיין בהסכמים הקואליציוניים יכול היה לשים לב שמוצגת שם כוונה ליצור מנגנון לעקיפת הממונה על ההגבלים העסקיים. לאחר ששטייניץ הגיע להסכמות עם בעלי השליטה במאגרי הגז על המתווה, הופיע הנסיון של ראש הממשלה למנות שר שיהיה רשאי לחתום על המתווה במקום הממונה על ההגבלים העסקיים, וכך לעקוף את הממונה בעניין הגז הטבעי. הוא לא הראה כל רצון לפרסם את הסיבות שלו למהלך – הוא לא טר ח לפרסם את המתווה וגם לא את פרטי הדיונים בהקשר הזה במהלך החודשים האחרונים. העובדות האלה (ואחרות) מעידות שהוא לא רצה שיתנהל דיון בקרב הציבור הרחב על מהות המתווה, שמבחינתו כל הסיפור הוא בעיה טכנית-ביורוקרטית ואין כל חשיבות לשקיפות בנדון...

בשבוע שעבר (בתאריך 30.7.2015) בעקבות כישלון התרגיל של ראש הממשלה, פירסם משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים פנייה לקבלת התייחסות הציבור כאילו זה תוכנן מראש. ההודעה שלדיונים הוקצבו כ-‏3 שבועות בלבד, עם העובדות שהוזכרו לעיל, מעידות שלראש הממשלה אצה הדרך מאד; שהוא פעל תחת ''מגבלה'' חריפה של זמן. בהמשך אתייחס לעיקרי המתווה המוצע ואברר מדוע ראש הממשלה כל כך נחפז להגיע להחלטה שלכאורה תשפיע על חיינו עשרות שנים.

---

עיקרי המתווה

אחרי שקוראים בעיון את טיוטת מתווה הגז, מוצאים בין השאר את המאפיינים-נושאים המרכזיים הבאים:

א. המונופול לא יפורק: הסעיף הראשון קובע ''פטור מהגבל עסקי לפי סעיף 26 לחוק ההגבלים העסקיים''; ''השותפות'' בין דלק קידוחים ונובל אנרג'י תדולל מעט אך לא תפורק – היא תישאר בעלת כוח שוק מאד משמעותי. הנכס היחידי שיאלצו למכור, כריש-תנין, הוא חלק שולי מאד מסך כמות הגז שבשליטתם. אבל כדי שלא ''יפגעו'' מכך טיוטת המתווה קובעת שהם יהיו רשאים לגבות תמלוגים מהרוכש. פרוש הדבר שמעורבות ''השותפות'' בכריש-תנין רק תוחלש.

ב. גם מעמדה של ''השותפות'' במאגר תמר יוקטן, אבל זה עשוי לקרות רק בעוד 6 שנים, אם בכלל.

ג. לא יונהג פיקוח מחירים למרות שהוא הכלי האלטרנטיבי (השני בטיבו = second best) שעומד לרשותם של קובעי המדיניות לטיפול בכוח שוק, במונופול. במקום זאת המתווה קובע שהמחיר יוצמד למחיר ממוצע בעבר. יש בכך הנצחת מחיר שנקבע על ידי מונופול.

ד. המחיר לא יוזל למרות שיש טענה טובה שזה משתמע מהנתונים על הנעשה בעולם במקרים דומים: במקרים דומים כאשר מקור הגז קרוב (מקומי) כמו אצלנו המחירים נמוכים בכ-‏50% מאלה הנהוגים בישראל (נאומה של שלי יחימוביץ' במליאת הכנסת, זליכה...).

ה. טיוטת המתווה קובעת הנחות על היטל רווחי הגז (שהונהג בעקבות המלצות ועדת ששינסקי).

ו. טיוטת המתווה קובעת הנצחת הדומיננטיות של ''השותפות'', הנצחת המונופול לטווח של 10 – 15 שנה. יש כאן בעצם ויתור על היכולת לשנות חוק לתקופה ממושכת; ויתור על לטובת בעלי הון (טיוטת המתווה, עמ' 4).

ז. על פי המתווה תאושר דחייה בפיתוח מאגר לוויתן עד 2019.

ח. אישור יצוא ממאגר תמר לפני פיתוח לוויתן. המטרה היא, כנראה, לאפשר חתימת חוזה עם יוניון פנוסה (Union Fenosa) הספרדית בעלת מתקן ההנזלה במצרים.

המשמעות של הנאמר לעיל ברורה: האינטרס של ''השותפות'' (דלק קידוחים ונובל אנרג'י) למעשה נשמר, אם לא קיבל חיזוק. לעומת זאת האינטרס של עם ישראל בעל מאגרי הגז, נפגע – שונה לרעה. הטענה שכאילו זה המיטב שאפשר להשיג כי אין משקיעים שעומדים בתור, לא ממש מחזיקה מעמד כאשר ידוע כי קיומו של מונופול הוא גורם שמרחיק משקיעים.

---

החיפזון

את החיפזון של ראש הממשלה לסגור עסקה במחיר של ויתור על טובת הציבור אפשר לקשור למשתנים שלהלן:

1. מעורבות פעילה של הממשל האמריקאי ''לטובת'' נובל אנרג'י.
2. החשש שלאחר שנה של מו''מ, האפשרות לחתימה על חוזה יצוא עם יוניון פנוסה הספרדית תבוטל.
3. מכתבו של שלדון אדלסון ובו דרישה לפשט, ליעל את הרגולציה בקשר לגז טבעי.

שוב מתקבל הרושם כי ישראל לא ממש עצמאית בנושאים החשובים באמת.

---

סוף דבר

מצד אחד פיתוח משק הגז הטבעי תורם לרווחת הציבור מאפשר הוזלת מקורות האנרגיה ומגדיל את הגביה על ידי הגדלת שיעור המס על הכנסות ורווחים מגז טבעי (המלצות ועדת ששינסקי). מצד שני על פי המתווה התוצאה לא אופטימלית מנקודת מבטו של הציבור - חלקה של ''השותפות'', המונופול, בהכנסות מנכסי הציבור ''גדול יותר''. המסקנה הזאת מבוססת גם על רמזים חזקים כמו:

1. טענתו של הממונה על ההגבלים העסקיים כי הוא 'משוכנע שהמתווה לא יביא תחרות בשוק חשוב זה' (הודעת ההתפטרות).
2. הסירוב לקבוע מנגנון פיקוח על המחיר של הגז הטבעי.
3. וחוסר השקיפות של המידע (נתונים) הנחוץ כדי לחשב חלקו של מי גדול יותר. התחשיבים הרלוונטיים.

לכן יתכן שבסופו של יום יתברר שחלקה של ''השותפות'' רק ''רב מידי''.

בכל מקרה, בעיני חשובה מאד הקביעה של הממונה שלא תהיה תחרות. לכן צריך לקוות שבסופו של דבר טיוטת המתווה תשונה על ידי נבחרי הציבור לפני שתהפוך לחוק, או שהתביעה העומדת בבג''ץ תגרום למתווה שיפורים לטובת הציבור, במיוחד על ידי הנהגת פיקוח על המחירים.

---

ידוע כי ניהול מו''מ בחיפזון עשוי לגרום לכישלון או לתוצאה בלתי אופטימלית. זאת כנראה אחת מהסיבות החשובות מדוע התוצאה, טיוטת המתווה, אינה אופטימלית מבחינת הציבור הישראלי. ראש הממשלה צריך לזכור שלפי הנתונים אין סיבה לחיפזון. הרי הגז ממאגר תמר כבר זורם לישראל, וימשיך לזרום לפחות עשור אם לא למעלה מזה (זליכה...). בכלל, הגיע גם הזמן שעמדתו של ראש הממשלה כי יש לטפח תחרות ולשבור מונופולים (וריכוזיות) תבוא לידי ביטוי משמעותי במעשיו בעניין הגז הטבעי.

הדרישה בציבור לשנות את המתווה הניעה את מנהלי ה''השותפות'' לפזר איומים כמו: אנחנו לא מוכנים לזה, לא נעשה את זה ולא יהיה מתווה ולא יהיה פיתוח לוויתן, ולא יהיה כלום (ביני זומר, מנכ''ל נובל ישראל). אלה לא צריכים להרתיע את ראש הממשלה. ראשית, כי זו שאלה של ריבונות. שנית, עצם האיום מצדיק ביטול הכוונה לאשר דחייה של ... מועד התחלת ההפקה המסחרית והזרמת גז טבעי למשק המקומי עד ליום 31 ביולי 2019 (טיוטת המתווה, עמ' 14). לחילופין הוא יכול לבטל את הכוונה להעניק פטור מחוק ההגבלים העסקיים ל-‏10 עד 15 שנה (ראה סעיף ו' לעיל).

---