פורום ארץ הצבי

http://www.faz.co.il/story_4252

ייעול הרכש הממשלתי?
עגל הזהב / דוד סיון (יום שלישי, 24/04/2007 שעה 15:00)


ייעול הרכש הממשלתי?

ד''ר דוד סיון



מנגנון המכרז הציבורי נועד להגשים שלוש מטרות ציבוריות: המטרה האחת הינה שמירה על טוהר המידות, מניעת שחיתות או התמודדות יעילה עם בעיית הנציג; המטרה השניה הינה השגת יעילות כלכלית בהתקשרויותיה של הרשות; והמטרה השלישית הינה הענקת שוויון הזדמנויות לכל בהתקשרות כלכלית עם הרשות.
דקל, עומר, מכרזים, כרך ראשון, עמ' 139
ירון זליכה
ירון זליכה
באפריל 2004 הטילה הממשלה על צוות בראשות מנכ''ל משרד ראש הממשלה לבחון את חוק חובת המכרזים, במגמה לקיים תהליך מובנה של הפקת לקחים וגיבוש המלצות, בחלוף עשור לכניסתו לתוקף של חוק חובת המכרזים (החלטה מס' 2045). לאחר עבודה יסודית של הצוות וכמה צוותי משנה, אומצו מסקנותיו על ידי החשב הכללי ומנכ''ל משרד ראש הממשלה במלואן. ההמלצות הללו כללו שורה של שינויים ושיפורים והרחיבו את סמכויות משרדי הממשלה (ביזור) תוך צמצום סמכויות משרד האוצר. בסופו של דבר, החליט גם הקבינט הכלכלי-חברתי לאמץ את המלצות הדו''ח – דו''ח ליפשיץ-ויינשל מתאריך 28.10.2004.

אברהם הירשזון
אברהם הירשזון
אלא שבינתיים למדנו על פרשות בנק יהב ובנק אוצר השלטון המקומי (ירון זליכה – נאום המפלצות) ובעקבות זאת על קילקול היחסים בין שר האוצר, אברהם הירשזון, לבין החשב הכללי, ד''ר ירון זליכה. בהמשך, לאחר שלא אושרה בקשת פטור של שר הבינוי והשיכון החליטה הממשלה בתאריך 31.12.2006, להקים ועדת מנכ''לים כדי לבחון אפשרויות לשינוי בחוק חובת המכרזים. ...הכל מתוך כוונה לשפר ולייעל את עבודת משרדי הממשלה תוך שמירה על עקרון השוויון ועל טוהר המידות בהתקשרויות הממשלתיות (החלטה 972). המלצות הועדה הזאת (ייעול הרכש הממשלתי) אושרו אתמול, 15.4.2007, על ידי הממשלה. הועדה פרסמה גם נספח לדו''ח שמכיל את ההסתייגויות של מנכ''ל משרד השיכון ושל החשכ''ל.

עוד לא ממש הספיקו ליישם את המלצות הצוות הראשון ולבחון את ביצוען, וכבר הוקמה הועדה השניה כדי ''לשפר'' את ההמלצות. בהמשך נבחן את עיקרי ההמלצות של שתי הועדות שהגיעו אל שולחן הממשלה בשנים האחרונות. נתמקד בשאלה אם יישום ההמלצות העיקריות של הועדות באמת צפוי לייעל את מערכת הרכש הממשלתית. אחר כך נברר איזה ''מארבים'' מכינים להצעת הממשלה לקראת הגעתה לדיונים בכנסת.


על הדו''ח הקודם

צוותי העבודה שהוקמו על פי החלטה מס' 2045 קיבלו את הגישה שהמטרות של חוק חובת המכרזים הן שמירה על טוהר המידות, יעילות כלכלית ושוויון הזדמנויות. הם קיימו פגישות רבות ושמעו חוות דעת על תהליכי הרכש במשרדי הממשלה ולמדו על מחקר משווה עם מספר מדינות, המחקר המצוטט בראש המאמר. לאחר לימוד מכלול החומר הגישו הצוותים את המלצותיהם:
יישום המלצות אלה,שאושרו בישיבת הקבינט הכלכלי-חברתי, הרחיב את סמכויות משרדי הממשלה בכל הנוגע לאישור התקשרויות ורכישות ומצמצם את מעורבות ועדת הפטור במשרד האוצר באישור החלטות ועדות מכרזים לבצע התקשרויות בפטור במכרז, תוך הוספת הליכים תחרותיים והגברת הבקרה של החשב הכללי על התקשרויות הממשלה.
זה נעשה למרות הידיעה שרק לא מזמן היתה תרבות המכרזים הממשלתיים לא ראויה. במקרים רבים ההודעה על זכיה במכרז הפכה לנקודת פתיחה במשא ומתן לתוספת תשלום. היו לא מעט התקשרויות שלא עמדו למכרז 5, 10 ואפילו 30 שנה, ולא היה מי שיטרח לבדוק ולבחון כדי לראות אם כדאי לשנות משהו. בעצם הפטור ממכרזים היה נרחב מאד וסביר להניח שזה עלה לנו מיליארדי שקלים של הוצאות מיותרות (נאום החשב הכללי). התרבות הזאת הולכת ונעלמת אבל חסידיה חיים וקיימים במערכת.

עיקרון היד הנעלמה ההפוכה של פרופסור מילטון פרידמן ז''ל נותן הסבר טוב למקורה של התרבות הזאת: עובד ציבור גם אם כוונותיו לשרת את האינטרס הציבורי טובות וראויות, פועל לקידומו של האינטרס הפרטי שלו. לא כל שכן עובד שזו כוונתו. לכן כלכלנים ממליצים לצמצם את המערכת הציבורית כדי להוריד למינימום את ההזדמנויות לפעולת היד הנעלמה ההפוכה ולפעולות שהשחיתות, חוסר היעילות והביזבוז הם נר לרגליהן. המשמעות היא הפרטה של רוב הפעילות הכלכלית של הממשלה – רוב החברות הממשלתיות, והוצאת פעולות של הממשלה למגזר הפרטי באמצעות מכרזים.

לכן, כנראה, עמדו מול עיני הועדה שלוש המטרות והצורך לשמר שיטה בעלת שני מאפיינים עיקריים. ראשית, ביזור הליכי המכרזים, באמצעות ועדות המכרזים במשרדי הממשלה השונים. שנית, ריכוז סמכויות הבקרה והפיקוח במשרד החשב הכללי (הגזבר) ואישור עיקר בקשות הפטור ממכרז במשרד האוצר והחשב הכללי, באמצעות ועדת הפטור. ההיגיון הפשוט לימד שבזמן הקרוב, כדי לשרש את שרידי התרבות הקלוקלת, על הפיקוח והבקרה להיות מרוכז ומהודק, במיוחד כאשר מדובר בכספי ציבור.

אלא שהידוק הבקרה והפיקוח עורר את פרשות בנק יהב ואוצר השלטון המקומי. אלו לימדונו שעוד לא הגיע הזמן ששלוש המטרות העיקריות של חוק חובת המכרזים הן באמת חלק אינטגרלי של המערכת. שתרבות המכרזים הפסולה, המפלצות בשפתו של הד''ר זליכה, עדין חייה ונושמת. על הרקע הזה הוקמה הועדה החדשה.


הדו''ח לעניין ייעול הרכש הממשלתי

הועדה מיקדה את עבודתה בתחומים שקשורים לניהול וועדות פטור משרדיות, התקשרויות המדינה בפטור ממכרז עם חברות ממשלתיות ועם יועצים וכללים להתקשרויות המשך. העקרונות שהיו לעיני הצוות היו רבים אבל אנחנו נתמקד ברשימה הבאה (ייעול הרכש הממשלתי, עמ' 4):
  • מכרז פומבי נותן לכל אדם הזדמנות שווה להשתתף בו גם במקרה של פטור ממכרז.
  • פישוט הליכים ומניעת 'צווארי בקבוק'.
  • ביזור הסמכויות בקשר להחלטות על פטור ממכרז.
  • הגברת התחרות במשק.
  • ליצור קשר בין אחריות וסמכות ודרישה לבקרה פנימית.
  • עיקרון החיבור בין סמכות ואחריות ממקד את סמכות גורם הבקרה והפיקוח למספר מקרים מצומצם.
הצוות בחר להמליץ על שינוי הגישה הבסיסית והסביר שהשיטה החדשה 'תגביר את היעילות' בגלל הביזור והקטנת הביורוקרטיה. כל זה, כך הבטיח הדו''ח, לא יפגע בעקרונות המכרז (ז''א, שלוש המטרות) וביכולת לפקח על יישום ראוי (עמ' 5).

בפחות מ-‏3 חודשים הצליחה הועדה לגבש המלצות שמשנות מאד את הגישה בכך שמדובר גם בהרחבת סמכויות המשרדים בקביעה וניהול המכרזים וגם בהרחבה מאד משמעותית של סמכויות הבקרה והפיקוח שלהם. להלן עיקרי ההמלצות (ייעול הרכש הממשלתי, עמ' 5 – 9):
  1. יוקמו ועדות פטור ממכרז במשרדי הממשלה (להתקשרות עם ספקים ויועצים).
    • יוגדל הרף העליון לאישור פטור ממכרז ברמת המשרד מ-‏700 אלף ל-‏4 מיליון שקל,
    • תורחב הסמכות לאשר התקשרויות המשך ללא מכרז,
    • תוגבר האחריות (בהתאם לסמכות) של חברי ועדות הפטור,
    • תינתן עדיפות לחברות ממשלתיות שהן ''זרוע ביצוע''.
  2. יקוצצו הסמכויות של ועדת הפטור המרכזית.
    • תאשר בקשות לפטור על סכומים מעל 4 מיליון שקל,
    • תהווה ערכאת עירעור על החלטות הועדות המשרדיות,
    • תמשיך לתפקד כשומר סף עליון ואחרון.
משמעות הרחבת הפטור ממכרז היא פגיעה בשוויון ההזדמנויות ובתחרות. גם מתן העדיפות לחברות ממשלתיות הוא פגיעה בתחרות. אבל יותר מכל, יישום ההמלצות יחזיר את המעורבות הממשלתית בפעילות הכלכלית במשק בגלל הקשר שהן יוצרות בין משרדי הממשלה לבין החברות הממשלתיות ולכן את התרבות השיקולים הלא כלכליים. לבסוף כדאי מאד שנזכור שהעימותים עם המפקח הראשי, הגזבר, ד''ר ירון זליכה הם שהניעו את התהליך שהסתיים באישור ההמלצות בישיבת הממשלה השבוע.

אולי ההמלצות יצרו תהליך ביורוקרטי יותר מהיר וקולח (זורם) אבל הוא גם יקל על מעורבות הדרג הפוליטי בניהול התהליך. לכן קשה להשתחרר מהתחושה שההמלצות נולדו ''בחטא''; שהחתול מונה לשמור על השמנת; קשה להשתחרר מהתחושה שיישום ההמלצות כלשונן ייצור מגרש נוח לריקוד האינטרסים בין הון לשלטון.


מארבים בכנסת

שלי יחימוביץ'
שלי יחימוביץ'
הצוות, שכתב את הדו''ח האחרון, המליץ ליישם את המלצות הדו''ח בהוראת שעה לשנתיים כדי שיקל על הממשלה ליישמן. לכן בעידוד התנועה לאיכות השלטון התגבשה בכנסת יוזמה לסכל את הרפורמה המוצעת בחוק חובת המכרזים. חה''כ שלי יחימוביץ' וגלעד ארדן מיהרו להגיש הצעת חוק שבעצם מבטלת את הסמכות להענקת פטור שכלולה בחוק חובת המכרזים. לפי הצעתם כל תיקון מסוג הרפורמה המוצעת יחייב אישור של מליאת הכנסת ולא רק של ועדת חוקה חוק ומשפט (הרפורמה במכרזים לאן?).

מוזרה היא דרכם של נבחרי הציבור: לפני מספר שנים, בהיותו חלק מהקואליציה, היה חה''כ ארדן בין יוזמי התיקון לחוק שיאפשר את הרחבת האפשרות לחלוקת ג'ובים. לפי הפרשנות שנתתי לכך אז הוא דאג לאינטרס המפלגתי הצר. כעת כחלק מהאופוזיציה מעורבותו במאבק נגד הרפורמה המוצעת נראית כדאגה לאינטרס הציבורי.


סוף דבר

מאחר והיא פוגעת באפשרות להגיע לשלוש המטרות של המכרז הציבורי נראה שהרפורמה המוצעת לא ראויה – היא פוגעת בשלושתן, ביחוד ביעילות הכלכלית. ההמלצות, שנולדו ''בחטא'', לא ממש שומרות על העקרונות המוצהרים של הועדה. נדמה שהרפורמה מבקשת שימנו את החתול לשמור על השמנת. לא נותר לי אלא לקוות שהיוזמה של יחימוביץ' וארדן תיצלח.

תוצאת המכרז לאספקת שירותים בנקאיים לעובדי המדינה (המכרז תמיד עובד) מהווה דוגמה טובה מאד לכך שהפטור ממכרז פוגע ביעילות הכלכלית. הזוכה, בנק דיסקונט, הציע סכום שמשמעותו חיסכון של 50 מיליון שקלים לשנה במהלך 7 השנים הבאות. מה שבולט בסיפור הזה הוא שבנק דיסקונט זכה רק בזכות להתחרות עם בנק יהב ולא בכל ''הקופה''. בכל זאת יכול ד''ר ירון זליכה לרשום לזכותו חיסכון של 350 מיליון שקלים – שיפור משמעותי ביעילות הכלכלית – בזכות המכרז על קיומו לחם.








מערכת פא"צ אינה אחראית לתוכן תגובות שנכתבו בידי קוראים.