פורום ארץ הצבי

http://www.faz.co.il/story_3672

חברת החשמל נגד הרפורמה
עגל הזהב / דוד סיון (יום שלישי, 11/07/2006 שעה 15:00)


חברת החשמל נגד הרפורמה

ד''ר דוד סיון



בסמוך לכינונה החליטה ממשלת שרון השניה (הממשלה ה-‏30) על הרפורמה במשק החשמל (החלטה מס' 104 מתאריך 25.3.2003). כחודשים אחר כך תיקנה הכנסת את חוק משק החשמל 1996 (תיקון). אבל בלחץ ועד העובדים והנהלת חברת החשמל החלה מסכת של דחיות כאשר בפעם האחרונה נקבע שיישום הרפורמה יכנס לתוקפו במרץ 2007 (תיקון מס' 4).

החוק הוכן כבר לפני כינונה של ממשלת שרון השניה, בסוף פברואר 2003. אבל די ברור שהמוטיבציה והפעילות של בנימין נתניהו, כשר אוצר עם סמכויות נרחבות, היתה גורם שזירז את קבלת ההחלטות בממשלה ובכנסת. אלא שאפילו נתניהו לא יכול היה (ואולי לא רצה) למנוע את הדחיות ביישום החוק.

הרפורמה היתה אמורה לפרק בהדרגה את המונופול הענק ובהמשך להפריט בהדרגה את משק החשמל. כל כלכלן יודע שמונופול פועל בצורה לא יעילה ומנצל את ''כוחו'' כתחליף ל''חוסר יעילותו''. בדרך כלל במקרים של מונופול, האזרח-הלקוח משלם עבור המוצר או השרות מחיר גבוה מידי וגם השרות שהוא מקבל לא משהו. פרשת הפסקות החשמל בשבוע הראשון של יוני 2006 מהווה דוגמה טובה, מעין ניסוי במעבדה, לחסרונותיו של מונופול החשמל.


הרפורמה ויתרונותיה

כוונתה המקורית של הרפורמה במשק החשמל היתה לפרק בהדרגה את המונופול ששמו חברת החשמל שכמו כל מונופול אינו יעיל ולכן יקר מידי. במציאות של מדינת ישראל היתה, ויש עדין, בעיה מהותית עם גודלו היחסי של המונופול – חברת החשמל. בהמשך הדרך כוונת הרפורמה היתה לפתוח את כל תחומי העיסוק של חברת החשמל לתחרות. כך נוסחה החלטת הממשלה הרלוונטית מיום 25.3.2003 (החלטה מס' 104, ''רפורמה במשק החשמל'') ובהתאם תוקן חוק משק החשמל, התשנ''ו-‏1996. באופן כללי הרפורמה קובעת:
  1. במשק החשמל לא יפעל גורם אחד ביותר מאחד מהתחומים הייצור, ההולכה והחלוקה של החשמל אלא במימדים שוליים.
  2. בעל רשיון ייצור (חלוקה) לא יחזיק ביותר מ-‏20% מהיקף כושר הייצור (היקף החלוקה).
  3. הוגדר אחראי לפיתוח (כולל תכנון) משק החשמל.
  4. גורמי הפיקוח אמורים להתאחד.

  5. בהדרגה יוכנסו יזמים פרטיים לתחומים השונים.
המשמעות הפשוטה היא שחברת החשמל (המונופול) תפורק ובהדרגה עיקר הפעילות בתחומים השונים תהיה של יזמים פרטיים. גודלה היחסי של חברת החשמל של היום יוצר קושי אמיתי בהשגת אשראי והלוואות בשוק ההון המקומי. אחת הסיבות לכך היא מגבלת הלווה הבודד שנקבעה כדי למנוע יצירת סיכון גבוה מידי עבור ספקי האשראי. לפי המגבלה בנק אינו רשאי להעניק ללווה אחד אשראי בגובה של יותר מ- 15% מהונו העצמי. חברת החשמל קרובה מאד למגבלה זו ולכן לא יכולה לקבל בשוק המקומי אשראי/הלוואה בסכומים שיאפשרו פיתוח וגידול משמעותי.

בשלב זה הרפורמה הוקפאה עד לתאריך 3 במרץ, 2007 (תיקון מס' 4). באמצעות הוצאת הרפורמה מן המקפיא (בהסכמה או בחקיקה) אפשר לתפוס כמה צפורים במכה אחת על ידי כך ש:
  1. מזרימים הון חדש למערכת הייצור והאספקה.
  2. מפתחים תחרות במשק האנרגיה לרווחת הצרכנים (מחיר ריאלי נמוך יותר ורמת שרות טובה יותר).

  3. מסלקים או מרחיקים את המגבלה להשתתפות בשוק ההון המקומי.
  4. מייעלים את פיתוח מערכת החשמל, תהליכי הייצור, הולכת החשמל והחלוקה.

ועדת הבדיקה – חוסר יעילות

אורי בן נון
המנכ''ל אורי בן נון
  • נראה, כי חברת חשמל לא זיהתה את חומרת המצב בימים 04-05.06.2006. התנהלות מנכ''ל החברה, לפחות ביום א' ה-‏04.06.2006, לא תאמה את מצב החרום, דבר שפגם בתפקוד הדרגים השונים בחברה בעת המשבר...
  • ... למבנה הארגוני הנוכחי של חברת החשמל היתה תרומה להתפתחות התנאים שהביאו להפסקות החשמל בימים 04-05.06.2006.
התנועה לזכויות האזרח דרשה שמבקר המדינה יבחן ויבדוק את פרשת הפסקות החשמל באותם ימים ראשונים של יוני (הפיאסקו והחכמים). אפשר לכן לחשוב שהקמת ועדת הבדיקה במסגרת משרד התשתיות שבראשו עומד השר בנימין בן אליעזר היתה מהלך זריז של התחמקות של מי שהתנגד בזמנו לרפורמה. אפשר וצריך לקוות שגם מבקר המדינה ייכנס לעובי הקורה כי במציאות משרד התשתיות הוא בעצם מנהל העל של המערכת ולכן אין הרבה היגיון שראש המערכת, לבדו, יבדוק את עצמו. אבל גם ועדה זו של משרד ה תשתיות, מצאה ליקויים חמורים בתפקודה של חברת החשמל. בין אלו הועדה הדגישה:
  1. עודף תקלות ביחידות הייצור – פי 4 מההיקף ביום רגיל.
  2. תכנית התחזוקה לא נתנה מענה ראוי לביקוש הצפוי על פי תחזיות של החברה עצמה.
  3. ההנהלה הנוכחית וזו הקודמת לא עשו את הנדרש כדי לספק את הביקושים.
  4. כשלים בתכנית הפיתוח של מערכת הייצור: התכנית אינה מיושמת בהתאם לתכנון, לוחות זמנים לא נאכפים וכך יוצא שיש פיגור של כ-‏3 שנים בין התכנון והביצוע.
  5. מערך ההסברה לא תיפקד כראוי. זה כולל התרעות מוקדמות מספיק על הפסקות צפויות ומענה לא הולם לפניות הציבור.
  6. ניהול לקוי של המשבר ומבנה אירגוני שתרם לכשלים (עמ' 5 - 7, דוח לבדיקת הליקויים).
הביקורת לא חסכה שבטה מן המנכ''ל הטרי, אורי בן נון וגם הדרג הניהולי היותר נמוך חטף על הראש. בעצם מדובר בכשל ניהולי, כשל תכנוני וכשל מערכתי שנמשך שנים. במילים אחרות אפשר להכתיר את המסקנות כ'רשלנות מקצועית' בדרגי ניהול בכירים.


מדוע

מה הביא עלינו את המשבר שהתחולל במשך יומיים בראשית יוני?
על פי מסקנות הדוח לבדיקת הליקויים, חברת החשמל התנהלה בצורה מאד לא יעילה, כגוף שאנן חסר מוטיבציה לשפר את תפקודו כי יש שכר אבל אין 'עונש', כפי שקורה במגזר הפרטי התחרותי. כך צופים הכלכלנים ינהג מונופול גם כזה שנמצא בפיקוח, על אחת כמה וכמה אם מדובר ב'מונופול ציבורי' בפיקוח כמו חברת החשמל.

מיקו צרפתי
יו''ר הועד מיקו צרפתי
ברמה הכללית ביותר, מונופול נוהג להחזיק כושר ייצור נמוך מהנחוץ ועל פי מסקנות הדו''ח זה מה שעשתה חברת החשמל. המונופול לא משתמש באמצעי הייצור שלו ברמה האופטימלית והמשמעות היא שהוא בזבזן, לא יעיל והמחיר של השירות שהוא נותן (או המוצר שהוא מוכר) גבוה יותר מהנחוץ. את חוסר היעילות מזכיר הדו''ח בכך שהיו תקלות פי 4 מהרגיל, שהיו כשלים בתכנית הפיתוח, והיו תחנות כוח שלא הופעלו. על הכל כמובן מאפילה העובדה שהכשלים הם לא תופעה חד-פעמית אלא תהליך שנמשך כבר שנים.

מה שלא ממש נאמר במסקנות ומדאיג עוד יותר נובע מהעובדה שהנהלת החברה בבעלות הציבור משתפת פעולה עם ועד העובדים בנסיון לטרפד את הרפורמה שקבע המחוקק. המנכ''ל, שכשל על פי דוח לבדיקת הליקויים, מציג אלטרנטיבה 'לייט' לרפורמה כשלוש שנים אחרי קבלת התיקון לחוק משק החשמל. ה'רפורמה הרכה' שהוא מציע לא ממש תפרק את המונופול ובסופו של יום תפריט רק חלק מינורי מחברת החשמל. אבל מה שיותר מדאיג נובע מההצהרה שלו שהוא עוד לא קיבל את ''אישור'' ועד העובדים. על פי דבריו עלינו לחכות למוצא פיהם של העובדים (רפורמה במימון הצרכנים, ההפרטה היקרה בהיסטוריה).


סוף דבר

התקלות הקונקרטיות שעליהן נכתב הדו''ח הן תוצאה של שני מאפיינים קשורים של חברת החשמל. הראשון הוא שחברת החשמל התנהגה ומתנהגת כמונופול. השני הוא שהמונופול מנוהל בתיאום על ידי העובדים וההנהלה בניגוד לאינטרס של בעל הבית – הציבור. אם אלו ישארו כמאפיינים שולטים עלינו לצפות למשברים נוספים שיבואו בתכיפות רבה יותר מבעבר.

לכן אל לנו להמתין להסכמת העובדים בלי סוף ולדאוג להפעלת הרפורמה במהרה כי אחרת הבעיות ילכו ויחריפו או שהטיפול בהן יעלה לנו הרבה כסף כי שרמז המנכ''ל. אולי עלינו לנהוג כפי שממליץ שטרסלר (דרוש שינוי חד בהנהלת חברת החשמל) ולמנות הנהלה שתפעל לפי האינטרס של בעל הבית, עוד לפני שמוציאים את הרפורמה מן המקפיא.







http://www.faz.co.il/thread?rep=80328
הפרטת חברת חשמל
א. פרקש (יום רביעי, 12/07/2006 שעה 12:05)

האם פירוקה של חברת חשמל ל-‏5 מפעלים פרטיים שונים (''בעל רשיון ייצור (חלוקה) לא יחזיק ביותר מ-‏20% מהיקף כושר הייצור (היקף החלוקה).'') יהיה נכון מבחינה כלכלית - כלומר, מחיר החשמל לצרכן?

http://www.faz.co.il/thread?rep=80339
בעיקרון כן
דוד סיון (יום רביעי, 12/07/2006 שעה 17:26)
בתשובה לא. פרקש

כמובן שמדובר במחיר הריאלי (מנוכה אינפלציה).

צריך לקחת בחשבון שיוזמה פרטית היא חלק מהתנאים שהרפורמה אמורה ליצור. התנאי השני שגם הוא חשוב הוא שתתקיים תחרות בין היצרנים.

http://www.faz.co.il/thread?rep=80469
בעיקרון כן
א. פרקש (יום חמישי, 13/07/2006 שעה 8:55)
בתשובה לדוד סיון

להפרטה יש פוטנציאל של ייעול, אבל לא בטוח שהייעול יתקיים.

האם חלוקת ייצור החשמל בין 5 יצרנים הוא אופטימלי? האם כמות החשמל שכל אחד ייצר יעבור סף מסויים שיהיה כלכלי לחברה לייצר? האם לא נכון יותר לחלק את הייצור בין, נניח, 3 יצרנים כך שכמות הייצור לכל אחד תהיה גדולה יותר?
הרי בסך הכל אנחנו מדברים בישראל על שוק קטן יחסית שבו יהיה קשה ל-‏5 חברות קטנות להתקיים עם מחירי שיווק ריאליים.

שאלה נוספת - האם בנק הצרכנים יהיה קבוע, כלומר לכל יצרן חשמל יהיו את הקליינטים האזוריים שלו? או לחילופין החשמל יזרום כללית בקווי המתח הארציים הגבוהים וכל צרכן יקבע ממי הוא קונה את החשמל?

http://www.faz.co.il/thread?rep=80479
שאלות קשות
דוד סיון (יום חמישי, 13/07/2006 שעה 12:12)
בתשובה לא. פרקש

1. שום דבר לא בטוח. גם ביצוע משימה יחסית יותר פשוטה וברורה כשיגור טיל על רכב בו נוסעים מחבלים לא תמיד מצליח. נקודת המוצא היתה שצריך לפגוע במחבלים וזהו האמצעי לעשות זאת. אי-ההצלחה חד פעמית לא צריכה להיות סיבה לביטול השימוש בשיטת הטיל. כך גם ביחס לכל החלטה על מדיניות בכל תחום.

על פי מה שאני מכיר ממשלות הן מנהל עסקי גרוע ובדרך כלל עדיף שזה יעשה על ידי המגזר הפרטי בתנאי תחרות. אבל גם כאשר יש תחרות מישהו (הממשלה) צריך לשמור שכללי המשחק יקויימו. הדבר יותר מסובך כאשר יש לנו יתרונות מובהקים לגודל - סיבה להיווצרות מונופולים. במקרה שלנו הבעיה מתחילה ממונופול ציבורי עם שני מאפיינים שליליים גם בניהול ממשלתי וגם מונופול.

לכן צריך לפרק את המונופול ועל ידי כך לעודד התייעלות. במקרה שלנו החליטו על לא פחות מ-‏5 חברות ייצור ולכן יתכן ומתכוונים לייצר אוליגופול שהוא יותר יעיל ממונופול. בשלב הבא ידאגו לגידול החלק הפרטי של המגזר כולו - עוד תרומה להתייעלות. ברור שאם יש התייעלות יש גם מקום למחירים זולים יותר.

אין לי תשובה לשאלה עם עדיף מבנה של 5 חברות ייצור או 3. בעיני עדיף יותר יצרנים ותחרות בין כולם.

2. ההולכה אמורה להישאר בידי חברה אחת בנימוק שזה מונופול טבעי: לא כדאי שיוחזקו רשתות חוטים מקבילות...

3. החלוקה לצרכנים תהיה על ידי מבנה דומה לזה שנקבע ליצרנים, אלא שכאן יתכן שיאפשרו מונופולים אזוריים. המשמעות היא שיתכן ויהיו מונופולים אזוריים כל אחד עם קבוצת הלקוחות שלו.

בראשית העשור הוקמה ועדת מנכ''לים שבסופו של דבר קבעה את פרטי הרפורמה. ראה: ''דוח הועדה ליישוםשינויים מבניים במשק החשמל'' (http://www.mof.gov.il/2003hashmal0.pdf).

http://www.faz.co.il/thread?rep=80489
תודה על התשובה
א. פרקש (יום חמישי, 13/07/2006 שעה 16:05)
בתשובה לדוד סיון

זה רק מוכיח שכלכלה תלויה באופן ניכר בתרבות ההתנהלות, תרבות הצריכה וכוחות שונים ומנוגדים במשק. היא כל כך תלויה בהרבה משתנים שכל מהלך יכול להיכשל או להצליח, הרבה בזכות תהליכים פריפריאליים שמתרחשים סביב לפרוקייט שבענייננו. למשל, קצב גידול אוכלוסין במקום מסויים יכול לפגוע ברווחים העתידיים של חברה מסויימת ואת זה לא נדע אם לא נבדוק לעומק תחזיות לגידול או הקטנה באוכלוסיה המקומית מסויימת. למשל, ברוח ימים אלה, חברת החשמל ה''גליל'' יכולה להיערך לצפי גידול אוכלוסיה מסויימת לעוד כך וכך שנים (לשנה בה היא תתחיל לספק את החשמל) אבל בפועל בגלל שאולי המלחמה עם החזבאללה תימשך שנים, תעזוב אוכלוסיה גדולה את הגליל והחברת ה''גליל'' תצא נפסדת.

חברת חשמל ''תל אביב'' גם היא תיערך למספר צרכנים מסויים (עם טווחי בטחון) אבל הגירה גדולה מהצפון ואולי גם מעוקף עזה תעמיס עליה כמות צרכנים נוספת שהיא לא לקחה בחשבון, ותאלץ אותה לקנות חשמל מחברת ה''גליל''. מישהו יצטרך לשלם על התיווך הזה.

אי הצלחה בחיסול עם טיל היא אי הצלחה טקטית שיכולה להיות מתוקנת שנסיון נוסף. אי הצלחה בהקמת תעשיות ייצור חשמל היא עול בלתי פתיר מיידית וצפוי שיעלה כסף רב למדינה/לצרכנים.

http://www.faz.co.il/thread?rep=80493
הנסיון ההיסטורי
דוד סיון (יום חמישי, 13/07/2006 שעה 18:03)
בתשובה לא. פרקש

הנסיון והנתונים ההיסטוריים מלמדים שאם הממשלה תרצה לנהל עסק ביעילות היא ברוב המקרים לא תצליח בכך. זה קורה בגלל מאפייני ההתנהלות העסקית של ממשלות. לכן הכלכלנים, ממליצים על הפרטה. כנ''ל אנחנו טוענים לגבי מונופולים.
לכן אנחנו ממליצים על פירוק והפרטה.

ההמלצה הזאת לא משתנה עם שינויים במציאות הדמוגרפית עליה דברת. מצד שני, ברור שאם תהיה נדידה של אוכלוסיה מאזור לאזור או לארצות אחרות תהיה לזה השפעה על המציאות העסקית בכלל וגם על חברות החשמל בפרט. הרעיון שחברת 'תל אביב' תצטרך לקנות חשמל מחברת 'הגליל' הוא ודאי פתרון לטווח קצר ולא יחייב עלית מחירים. גם לטווח הארוך לא צריכה להיות בעיה אם חברת ההולכה לקחה האפשרות הזאת בחשבון (כמו שהיא צריכה).

בעיה יותר חמורה שפגז ישבית את חברת 'הגליל'.
אבל זה כבר כמו סיפור של הריסת כל מפעל אחר במלחמה.

http://www.faz.co.il/thread?rep=80480
שאלות קשות
דוד סיון (יום חמישי, 13/07/2006 שעה 12:14)
בתשובה לא. פרקש

1. שום דבר לא בטוח. גם ביצוע משימה יחסית יותר פשוטה וברורה כשיגור טיל על רכב בו נוסעים מחבלים לא תמיד מצליח. נקודת המוצא היתה שצריך לפגוע במחבלים וזהו האמצעי לעשות זאת. אי-ההצלחה חד פעמית לא צריכה להיות סיבה לביטול השימוש בשיטת הטיל. כך גם ביחס לכל החלטה על מדיניות בכל תחום.

על פי מה שאני מכיר ממשלות הן מנהל עסקי גרוע ובדרך כלל עדיף שזה יעשה על ידי המגזר הפרטי בתנאי תחרות. אבל גם כאשר יש תחרות מישהו (הממשלה) צריך לשמור שכללי המשחק יקויימו. הדבר יותר מסובך כאשר יש לנו יתרונות מובהקים לגודל - סיבה להיווצרות מונופולים. במקרה שלנו הבעיה מתחילה ממונופול ציבורי עם שני מאפיינים שליליים גם בניהול ממשלתי וגם מונופול.

לכן צריך לפרק את המונופול ועל ידי כך לעודד התייעלות. במקרה שלנו החליטו על לא פחות מ-‏5 חברות ייצור ולכן יתכן ומתכוונים לייצר אוליגופול שהוא יותר יעיל ממונופול. בשלב הבא ידאגו לגידול החלק הפרטי של המגזר כולו - עוד תרומה להתייעלות. ברור שאם יש התייעלות יש גם מקום למחירים זולים יותר.

אין לי תשובה לשאלה עם עדיף מבנה של 5 חברות ייצור או 3. בעיני עדיף יותר יצרנים ותחרות בין כולם.

2. ההולכה אמורה להישאר בידי חברה אחת בנימוק שזה מונופול טבעי: לא כדאי שיוחזקו רשתות חוטים מקבילות...

3. החלוקה לצרכנים תהיה על ידי מבנה דומה לזה שנקבע ליצרנים, אלא שכאן יתכן שיאפשרו מונופולים אזוריים. המשמעות היא שיתכן ויהיו מונופולים אזוריים כל אחד עם קבוצת הלקוחות שלו.

בראשית העשור הוקמה ועדת מנכ''לים שהיא כנראה קבעה את פרטי הרפורמה (שמופיעים בניסוח החוק שהתקבל). ראה: ''דוח הועדה ליישום שינויים מבניים במשק החשמל'' (http://www.mof.gov.il/2003hashmal0.pdf).


מערכת פא"צ אינה אחראית לתוכן תגובות שנכתבו בידי קוראים.