לכאורה התשובה פשוטה. קיומו של גוף בלתי תלוי שתפקידו להעביר ביקורת על הנעשה בגופים וארגונים, עסקיים ופוליטיים, הוא חלק בלתי נפרד מניהול תקין. מסיבה זו, בכל גוף ציבורי וכמעט בכל גוף עסקי קיים התפקיד של מבקר פנים, עליו מוטלת המשימה לפקח על הנעשה, לוודא שאין חריגות, להצביע על ליקויים ובשעת הצורך לנקוט בצעדים להענשת אלה שסרחו. המדינה איננה שונה כאן מכל גוף עסקי או ציבורי אחר. המבקר הוא כלב השמירה של המינהל. במובן מסויים ניתן לראות את תפקיד הביקורת כבקרת איכות של המינהל. יכולתו של המבקר לתפקד ולהבטיח שהביקורת אכן תביא לתוצאות מותנית בשני גורמים. הראשון הוא אי תלות מוחלטת של המבקר במבוקר, והשני הוא הסמכות לנקוט באמצעים (בשפה עממית מקובל לכנות את האחרון כ''שיניים''). לא כאן המקום לדיון מקיף בנושא הביקורת, בהבדלים שבין המגזר הפרטי והציבורי ובמידת האפקטיביות שיש לביקורת בכלל ולביקורת המדינה בפרט. ההתפתחויות בימים אלה בנושאי השחיתות בצמרת המדינה מעמידות באור מיוחד את מעמדו ותפקידיו של מבקר המדינה.
מוסד מבקר המדינה מלווה את המדינה כמעט מיום היווסדה. הוא הוקם ב-1949, ומעמדו וסמכויותיו מוגדרים בחוק מבקר המדינה. מבקר המדינה עוסק בביקורת של משרדים ומוסדות ממשלתיים, רשויות מקומיות, זרועות הביטחון, אנשים וגופים הפועלים מטעם המדינה, מפעלים, מוסדות, קרנות וגופים אחרים שהממשלה משתתפת בהנהלתם, או כל גוף הממומן על-ידי המדינה והנתון לביקורת על-פי החוק, לפי החלטה של הכנסת או הסכם עם הממשלה. הביקורת היא על חוקיות הפעילות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחיסכון של הגופים המבוקרים. על מנת להבטיח את אי תלותו של המבקר, מינויו לתפקיד הוא ע''י הכנסת בהצבעה חשאית, תקופת המינוי היא לשבע שנים, ורק הכנסת יכולה להעביר את המבקר מכהונתו (דרוש לשם כך רוב של שני שלישים מחברי הכנסת).
על הגופים הנתונים לביקורתו של מבקר המדינה להמציא למבקר ללא דיחוי, לפי דרישתו, ידיעות, מסמכים, הסברים, וכל חומר אחר שלדעת המבקר דרוש לו לצרכי הביקורת. המבקר חוקר, המבקר בודק, ובסופו של דבר הוא מפרסם את ממצאיו בדו''חות תקופתיים בהם הוא מצביע על פגמים, תקלות וחריגות שהתגלו ומפרט את הטעון תיקון. המבוקרים מגיבים על הביקורת אם במתן תשובות והסברים – על מה ולמה ואיך, אם בדחיית הביקורת – ''המבקר שגה'' או ''המבקר איננו מתמצא'' או ''המבקר לא רואה את התמונה הכוללת'', ולפעמים בקבלת הביקורת והבטחות לתקן את הטעון תיקון – גם זה קורה לפעמים. אבל כאן מסתיים הסיפור. למבקר המדינה אין סמכות לאכוף חוקים או להטיל סנקציות על הגופים המבוקרים. המבקר גם לא יכול לכפות על המבוקרים לבצוע את השינויים והתיקונים הנדרשים. זאת נקודת התורפה העיקרית בכל המערכת. היד שהסמיכה בכל מה שקשור לחקירה ולביקורת, נמנעה מללכת עד הסוף והותירה את המבקר חסר אונים לחלוטין בכל מה שקשור ליישום המסקנות הנובעות ממה שהחקירות שלו העלו. צעדי אכיפה (חקירה משטרתית או פתיחה בהליכים פליליים), אם וכאשר מתעורר הצורך לנקוט בהם, הם בסמכותם של היועץ המשפטי והפרקליטות. כשעולה הצורך, החומר מועבר אליהם ע''י המבקר והם מחליטים כיצד לפעול. הכדור הוא במגרש שלהם. החומר שהועבר ע''י המבקר ליועץ המשפטי/פרקליטות הוא בחזקת המלצה בלבד, המלצה שאלה האחרונים אינם חייבים לפעול על פיה.
הופעה של דו''ח המבקר היא חגיגה לתקשורת – סיבה למסיבה. במשך ימים, ולפעמים אף שבועות, מתנהל פסטיבל תקשורתי בו ''צימוקים'' הנבחרים בקפידה מתוך הדו''ח תופסים מקום מרכזי בכותרות העיתונים ונידונים בכובד ראש ובקול דרמטי בטלוויזיה. מעבר לזה – כלום. מבחינה מעשית, במרבית המקרים אין לדו''ח שום תוצאות. תוך זמן קצר התקשורת מאבדת את העניין, הכותרות מתחלפות, והדו''ח מועבר לארכיון שם הוא נותר כאבן שאין לה הופכין ומעלה אבק. הימים חולפים, שנה עוברת, ודו''ח חדש נמצא בכותרות. והנה ראה זה פלא, האדרת חדשה, אך לא הגברת. אותן התקלות ואותם הפגמים, והחייב תיקון לא תוקן. בסך הכל מאום לא השתנה, ככתוב – דו''ח לדו''ח יביע אומר. פעילותו של המבקר איננה מצטמצמת בדו''ח שנתי אחד. שורה של גופים ציבוריים שיש מעורבות ממשלתית בפעילותם או שהם נהנים ממימון ממשלתי ''זוכים'' לתשומת לבו של המבקר. גם בתחום הזה המבקר חוקר ובודק, מוצא מה שמוצא ואת מימצאיו הוא מעלה על הכתב. ככלל, גורלם של הדו''חות האלה והמימצאים שבהם אינו שונה בהרבה ממה שתארתי עד עכשיו, אם כי בכל זאת יש הבדל. רבים מהגופים האלה אינם במעמד המאפשר להם להתעלם מדו''חות הביקורת, וגם כוחם הציבורי אינו כזה שיכול להרתיע את רשויות אכיפת החוק מפעולה.
במרוצת השנים התפתחו דפוסי התנהגות ונוצרו ''כללי משחק'' שבהתאם להם התנהלה מערכת היחסים בין מוסד המבקר, רשויות אכיפת החוק ןהממשלה. ''הנפשות הפועלות'' ידעו כל אחת מה מקומה ועד כמה אפשר ''למתוח את החבל''. הרעש התקשורתי שנלווה להופעות התקופתיות של דו''חות המבקר לא גרם להתרגשות מיוחדת, והחיים המשיכו במסלולם הרגיל.
לא תמיד נשמר השקט. ישנם מקרים בהם המבקר ''עושה שריר'' ומסרב להסתפק במעמד של כותב דו''חות בלבד. ישנם מקרים בהם, איזו חוצפה מצדו, המבקר מצפה שהדו''חות שלו ילקחו ברצינות ושתהיינה להם תוצאות של ממש בשטח. הוא איננו יכול לחייב את היועץ המשפטי להורות למישטרה לפתוח בחקירה פלילית או לתבוע לדין את נשואי הביקורת, אבל אם הוא דורש את זה בקול רם ומתעקש על כך, סרוב להענות לדרישתו מעמיד את היועץ המשפטי ו/או את הפרקליטות במצב מביך. עליהם להמציא סיבות טובות מאוד מדוע לא להענות לדרישת המבקר. מקרה כזה היה בשנים הראשונות לקום ההמדינה והוא השאיר את חותמו על ההיסטוריה הקצרה של מדינת ישראל. למען הדיוק זה היה מבקר הסוכנות ולא מבקר המדינה. באותן שנים עדיין שרר ערבוב תחומין בין פעילויות הסוכנות – הממשלה דה-פאקטו של המדינה שבדרך – לבין אלו של הממשלה של המדינה שזה עתה קמה. מבקר הסוכנות, יהודי בשם ד''ר אמיל שמורק, פרסם ב-1951 דו''ח ביקורת קטלני שחשף שחיתויות במימדים שבמושגים של הימים ההם גרמו לרעידת אדמה של ממש. המהומה בתקשורת היתה חסרת תקדים, וחיים כהן, היועץ המשפטי של אותה תקופה, הורה לפתוח בחקירה פלילית. הוא נאלץ לחזור בו בעקבות דרישה של בן גוריון ולוי אשכול, שבתוקף תפקידו כגזבר הסוכנות היה למעשה הנאשם העיקרי. התיק נסגר, וד''ר שמורק, שהיה חסר עורף ציבורי, הפך בן לילה ממאשים למואשם. הוא הושמץ, נרדף, והודח מתפקידו. גורלו של שמורק התווה את הקו, ורוב המבקרים שבאו בעיקבותיו שמרו על פרופיל נמוך, ונמנעו מ''לעשות גלים''.
לוי אשכול תרם אז לפולקלור הישראלי את האימרה ההיסטורית ''לא תחסום שור בדישו''. הביטוי הזה הקנה לגיטימציה לשחיתות במגזר הציבורי שהפכה מאז לחלק בלתי נפרד מהניהול הציבורי במדינת ישראל. ראוי לציין כאן שתי נקודות. ראשית השחיתות היתה כל כולה של השמאל. זה לא נבע מכך שבימין כולם היו צדיקים. זה נבע מכך שכל ה''שוורים'' היו מהשמאל. לימין לא היו ''שוורים'' באותם ימים, כי המדיניות הרשמית היתה ''בלי חרות ומק''י'', ולאדם שנחשד בדעות ימניות לא היתה כל אפשרות להתקבל למישרה ממשלתית. לימים זה השתנה ואז אנשים מהימין הוכיחו שגם הם יודעים לקחת כשהנסיבות מאפשרות. אבל תמיד נזכור שבכל מה שקשור לשחיתות, ''זכות היוצרים'' היא נחלתו הבלעדית של השמאל. נקודה שנייה היא שאנשי ההנהגה עצמם לא היו מושחתים. להיפך, בן גוריון, לוי אשכול, משה שרת, גולדה מאיר, זלמן ארן ואחרים מדור המייסדים היו כולם אנשים ישרים. הם ניהלו אורח חיים צנוע שיכול היה לשמש מופת. נגע השחיתות היה נחלתם של דרגי הביניים והדרגים הנמוכים. חטאה של ההנהגה היה בכך שהיא העדיפה לעצום עיניים והשלימה עם זה. עם הזמן, ה''לא תחסום שור בדישו'' של לוי אשכול קבל מימדים מפלצתיים שהפכו אותו לגידול סרטני האוכל בימינו כל חלקה טובה בחברה הישראלית.
בימים אלה מכהן בתפקיד מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס, אדם שכיהן למעלה מ-30 שנה כשופט. למיכה לינדנשטראוס יש השקפת עולם מוזרה. הוא מאמין שמי שסרח חייב ליתן את הדין, ושהכלל הזה חל גם על ראשי ממשלה. לאור אמונתו זו, כשהתברר לו שכמה מפעילויות העבר של של ראש הממשלה אינן עולות בקנה אחד עם הסדר הציבורי, הוא דרש שתיפתחנה חקירות פליליות בשורה של נושאים, שכל אחד מהם בזכות עצמו, אם יתברר שיש ממש בחשדות, הוא קופה של שרצים שאזרח מן השורה היה נשלח בזכותה אל מאחורי סריג ובריח למשך מספר שנים. התעקשותו זאת של מיכה לינדנשטראוס הביאה לגל של תגובות המזכיר במידה לא מעטה את ימי שמורק. שורה של אנשי ציבור, ביניהם חתני פרס ישראל, דיקנים של פקולטות באוניברסיטאות ואחרים החרדים לגורל הדמוקרטיה בישראל, יצאו בגילויי דעת ובהצהרות המגנות את התנהגותו הסוררת של המבקר. גם התקשורת לא טמנה את ידה בצלחת. בין השאר המבקר מואשם בחיסול חשבון אישי שיש לו עם ראש הממשלה (אני בכלל לא בטוח אם השניים הכירו או נפגשו אי פעם בעבר). טענות אחרות שהועלו נגד המבקר היו הדלפות על קיום החקירות. הדלפות הן לחם חוקן של הפרקליטות והמשטרה, וגם במקרה הנוכחי אינני בטוח אם הן לא מקור הדליפות, אבל מאשימים את המבקר. טענה מגוחכת אחרת היא שזה לא מתפקידו של המבקר לאמר למשטרה את מי ומה לחקור. ניהול חקירות, את מי, מה ומתי זה תפקידה של המשטרה ולא של המבקר. אבל השיא הוא כמובן הטענה שחקירה פלילית עשויה לפגוע ביכולת הניהול של ראש הממשלה. את זה לא אמרו כאשר התנהלה חקירה נגד נתניהו בפרשת הבלון של בר-און, ואת זה גם לא אמרו כשהתנהלה חקירה נגד שרון לפני הארוע המוחי הראשון. אז זה היה לא רק בסדר, אז זאת היתה מצווה למצות את הדין עד הסוף גם כשלא היה על מה. כפי שנסח את זה אלייקים העצני, מכל הסיפור, ובמיוחד מהקטע על הפגיעה ביכולת הניהול של ראש הממשלה, נודף ריח של אתרוגים. אמרתי ריח? סירחון זה מה שצריך הייתי לאמר.
בשלב זה הפרשה עדיין בחיתוליה. יעבור זמן עד שנדע איך זה ייגמר, אם תהיה שמורקיזציה של מיכה לינדנשטראוס או שאולמרט יצטרך לתת את הדין בסופו של דבר. נכון לעכשיו מסקרן אותי מאוד לקרוא מה בדיוק כתוב בחלק החסוי של הגדרת התפקיד בכתב המינוי של ציפי לבני לתפקיד שרת המשפטים.
לסיום, קוריוז שאיננו ממש שחיתות אבל לא רחוק, ממש על הסף. הליכה על קרח דק. מרים בן-פורת, שכיהנה בתפקיד מבקר המדינה בין השנים 1988 ו-1998, היתה שופטת בבית המשפט העליון לפני שהגיעה לתפקיד המבקר. בתקופת כהונתה שרר ''שקט תעשייתי'', לא היו סנסציות מיוחדות בתחום הביקורת. כשהגיעה שעתה לפרוש לגימלאות, עלתה השאלה כיצד לקבוע את שיעור הפנסיה המגיעה לה – האם זה יהיה לפי התנאים להם זכאים שופטים (אחרי ככלות הכל זה היה התפקיד אותו היא מלאה במשך עשרות שנים), או שזה יהיה לפי התנאים להם זכאי מבקר המדינה (התפקיד אותו מלאה בעשר השנים האחרונות לפני הגיעה לגיל הפרישה). ההבדל, כך התברר לה, איננו טריוויאלי. שופטים, כמו שאר ציבור עובדי המדינה, מקבלים פנסיה בשיעור של 70 אחוזים ממשכורתם האחרונה, בעוד שגובה הפנסיה של מבקר המדינה שמינויו הוא לתקופה מוגבלת חד פעמית, הוא מלוא השכר אותו קיבל לפני פרישתו. לגב' בן פורת הוצע לבחור בין שתי האפשרויות. על הניר זה נראה פשוט, אבל בפועל הבחירה אינה כל כך קלה כי השכר של שופט בבית המשפט העליון הוא הרבה יותר גבוה מזה של מבקר המדינה. הגב' בן פורת סברה שמגיע לה ליהנות משני העולמות – אחוזים של מבקר ושכר קובע של שופט עליון, או במלים פשוטות היא דרשה לקבל מאה אחוזים מהשכר הגבוה מבין השניים. אצל שופטים תמיד מה שקובע זה מה שהם סבורים (ידידי עמיש טוען במקום אחר כאן בפורום שכך זה גם צריך להיות), אבל בנציבות שרות המדינה לא התלהבו מהרעיון אותו הם ראו כתקדים לא בריא. הם סרבו לאשר לגב' בן פורת את תנאי הפרישה שהיא חשבה שמגיעים לה. כדי ליישב את המחלוקת, מונה בורר שיפסוק. מי הבורר? שופט אחר (אינני זוכר אם זה היה שופט עליון אחר או סתם שופט מן השורה). מה פסק הבורר? ניחשתם נכון, הוא אישר לגב' בן פורת את תנאי הפרישה אותם היא דרשה. למותר לציין שהעובדה שהאפשרות שכשופט אותו בורר עשוי ביום מן הימים להיות במעמדה של הגב' בן פורת כלל לא השפיעה על החלטתו של הבורר.
כפי שאמרתי, זו לא בדיוק שחיתות. הכל נעשה כדת וכדין וההסדר הכספי אף זכה להכשר מטעם בית המשפט. מה שמפריע קצת זה רק הריח, את הריח קשה לסלק.
אני מקווה שלא החלפתי את היוצרות בין השכר והאחוזים. כבר עבר כמה זמן מאז, והמספרים אינם מונחים לי מול העיניים. בסולם השחיתויות המקובל היום, זה באמת ''כסף קטן''.
המוסד לביקורת המדינה על שום מה?
שחיתות משפטית
