הרפורמה בקרנות הפנסיה

ד''ר דוד סיון

''ב-‏1950 הוקמה גמול ביזמה משותפת של קרנות הפנסיה, קופות הגמל ההסתדרותיות, חברת העובדים ובנק הפועלים. היא נועדה להשקיע את כספי הקרנות במרוכז ובאופן מקצועי. עם זאת, מטרת הלואי שלה, היתה מימון חברת העובדים - אירגון הגג היזמי של ההסתדרות'' (בן יוסף).

רקע והיסטוריה

כמו במשקים רבים, גם בישראל, חלק חשוב מתנאי השכר של העובד מתבטא בתנאי הפנסיה שלו. במדינות רבות מעוגנות זכויות/חובות (כולל גיל הפרישה) הפנסיוניות בחוק, בזכות ההכרה שביטחון פנסיוני הוא ערך חברתי (כלכלי) חשוב. כך גם בישראל הפנסיה היא זכות בסיסית המעוגנת בחוק.

קרן הפנסיה הראשונה בארץ נוסדה בשנת 1910 ואחריה קמו רבות אחרות. רק לקראת קום המדינה התארגנו מרבית הקרנות תחת כנפי הסתדרות העובדים. בהמשך נכללו תנאי הפנסיה בהסכמי העבודה עם העובדים והפכו לדבר מובן מאליו. בימינו אנו, קרנות הפנסיה ההסתדרותיות מנהלות למעלה מ-‏75% מכל הנכסים הפנסיונים (לא כולל את הפנסיה התקציבית).

עם השנים נוצר מצב כזה שבשנת 1995 היה 93% מההון של הקרנות היה מושקע באגרות חוב (אג''ח) מיועדות - בלתי סחירות שמונפקות על ידי הממשלה. גם התשואה על האג''ח (5.57% בדומה לביטוחי המנהלים) הובטחה בהסכמים השונים. היחס הזה השתנה עם כניסתה לתוקף של הרפורמה הראשונה בקרנות הפנסיה באותה שנה. גם המצב הזה לא נולד ביזמת ההסתדרות דוקא שהקימה את גמול בתחילת הדרך. ''כבר ב-‏1954, נטלה הממשלה הלוואה מהקופות ההסתדרותיות, והנפיקה אגרות חוב צמודות תמורתה. ב-‏1957, נחקקו תקנות שקבעו כי תנאי לקבלת פטור ממס הכנסה על הפרשות העובדים והמעבידים, לפחות 65% מהון הקרנות חייב להיות מושקע באג''ח ממשלתי'' (בן יוסף). מסתבר שבנושא הזה האינטרסים של הממשלה הולידו סידור של מימון ההוצאות הציבוריות על ידי קרנות הפנסיה.

בימים הרחוקים ההם, כאשר ההסתדרות והממשלה היו בשליטת מפא''י, כחצי מההון של הקרנות המשיך להיות מושקע במפעלי חברת העובדים והיתרה שימשה למימון ההוצאה הציבורית. במשך השנים, עם ההתפתחויות הפוליטיות, נוצר שוני בין האינטרסים של ההסתדרות והממשלה, ובשנת 1981 נקבע שהכסף של הקרנות יופנה לתקציבי הממשלה. מקור חמצן עיקרי של מפעלי חברת העובדים ההסתדרותיים נותק. ''משק העובדים קרס ונכסיו הועברו למספר מצומצם של ידיים פרטיות. כך, בעקיפין, מה שנראה כתרגיל תמים במימון הפנסיה, דחף לשינוי המהותי ביותר בדמותה הכלכלית-פוליטית של מדינת ישראל'' (בן יוסף).

בתחילת התהליך למרות ''הסיוע'' לממשלה עדין הושקעו כ-‏50% מכספי הקרנות במגזר היצרני ההסתדרותי. אבל מתחילת שנות ה-‏80, מקורות ההון הללו כבר לא נותבו למגזר היצרני יותר. מאז פסקו קרנות הפנסיה להוות מנוף לפיתוח המגזר היצרני. שכרה של הפרטת מפעלי חברת העובדים, יצא בהפסד מקור להשקעות בהרחבת המגזר היצרני. התרגיל הממשלתי שהחל בשנות המדינה הראשונות הושלם, קרנות הפנסיה הפכו מקור למימון תקציב ההוצאות התובעני של הממשלה. כדי ליצור נקודת התייחסות לנתוני התקציב נאמר שקרנות הפנסיה מגייסות כ- 11 עד 12 מיליארד שקלים בשנה (מיליארד שקלים בחודש). סכום זה דומה בגודלו לקיצוץ בתקציב המדינה שאושר לאחרונה (כולל המיליארד הנוסף שאושר לפני מספר ימים).

בישראל קיימת עוד תופעה יחודית. עובדי המגזר הציבורי משתתפים בתכנית פנסיה ממשלתית שלא צוברת נכסים כמו קרנות פנסיה אחרות. מקובל לקרוא לסידור הזה פנסיה תקציבית משום שאת ההתחייבויות הפנסיוניות הנובעות משלמת הממשלה מתוך התקציב השוטף. הזכויות של העובדים הללו נקבעו בחוק שרות המדינה. נכון לתאריך 31.12.2001 סך ההתחייבויות האקטוארית (ההתחייבויות, המהוונות, לשלם קיצבת פנסיה שנרשמו עד אז) של הממשלה היו כ- 237 מיליארד שקלים (Prospectus). יוצא שמשימת צבירת הזכויות הפנסיוניות של עובדי המגזר הציבורי מוטלת על הדורות הבאים של משלמי המס.

עם השנים נעשתה מערכת הפנסיה בישראל גורם ייחודי, ביחס למקובל בעולם, ובעל משמעות רבה במשק הישראלי כי:

שיעור ההשתתפות הגבוה, גם בזכות החקיקה, מחזק את שיעור החסכון לטווח ארוך.

הייחוד הבולט הוא השיעור הנמוך מנכסי הקרנות שמושקע במגזר היצרני.

גירעונות אקטואריים גבוהים, וגדלים, ביחס לנכסי הקרנות.

גירעון אקטוארי נוסף, של 237 מיליארד, בגין הפנסיה התקציבית.

ברור למדי שזו מציאות שדורשת שינוי מהותי. עוד ברור שעד השנה, למרות שהעובדות היו ידועות, לא נעשה נסיון משמעותי להניע את גלגל השינוי.

רפורמה ראשונה

שינוי המדיניות בקשר לקרנות הפנסיה החל כבר בשנת 1995 בגלל הגירעונות אקטואריים שטפחו והלכו. אז הוחלט שהקרנות הקיימות (הותיקות) יפסיקו לקלוט עמיתים חדשים ושעובדים חדשים יצטרכו להצטרף לקרנות חדשות. הקרנות הללו, נקבע, יהיו מאוזנות אקטוארית (קצבאות מול תשלומים) ובמקרה של חוסר איזון (גירעון) הקצבאות ירדו באופן אוטומטי. שיעור ההשקעה באג''ח מיועדות, בקרנות החדשות יהיה 70% או כ- 25% נמוך יותר מחלקן היחסי של האג''ח המיועדות בהרכב ההשקעות של הקרנות הותיקות. (Prospectus).

עוד נדבך חשוב של הרפורמה משנת 1995 הוא המעבר של עובדי ציבור מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת. גם כאן הוסכם, ואח''כ אושר על ידי הממשלה, במרץ 1999, שעובדים חדשים יצטרפו לקרנות פנסיה חדשות שפועלות על עקרונות של איזון אקטוארי - כמו הקרנות החדשות. המטרות היו לאזן בין התחייבויות וקיצבאות, להשוות תנאים עם עובדים אחרים במשק והעברת הניהול לגורמים מיומנים (ניהול על ידי המדינה אינו אופטימלי). הצעדים הראשונים נעשו, אבל עוד רבה הדרך.

במבט לאחור, הגירעונות האקטואריים בקרנות הותיקות, לא ממש פסקו לצמוח. גם השינוי ביעדי ההשקעות, לטובת המגזר היצרני, של הון הקרנות לא ממש הורגש. לכן נוצר הצורך להעמיק את הרפורמה.

רפורמה שניה

מאחר ולא הושג הסכם עם ההסתדרות על תכנית הבראה לקרנות הפנסיה הותיקות בחר האוצר לפעול באמצעות חקיקה. בתאריך 29.5.2003, לאחר מאבקים וויכוחים, אישרה הכנסת את הסדר קרנות הפנסיה בחקיקה. להלן עיקרי השינוי בקרנות הותיקות:

מינוי מנהלים מיוחדים (נטילת הניהול מידי ההסתדרות).

האחדת שיטת חישוב הפנסיה.

העלאת דמי הגמולים המשולמים על ידי עובד ומעביד מ- 17.5% ל- 20.5%.

יקבע בתקנון מנגנון איזון אקטוארי בדומה למנגנון הקיים בקרנות החדשות.

התחייבות המדינה לסיוע בהיקף של 73 מיליארד שקלים על פני 35 שנים.

תיק ההשקעות החדש של הקרנות יורכב כדלהלן:
- 30% מכספי הקרנות יושקעו באג''ח מיועדות (לא סחירות) כמקודם,
- 50% מהכספי הקרנות יושקעו באג''ח ממשלתיות סחירות,
- 13% מהכספים יושקעו בנכסים בעלי דירוג גבוה,
- 7% מהכספים, כפי שהיה עד עתה, יושקעו באופן חפשי,
- השינוי מתוכנן להתבצע על פני 18 תקופה של שנים.

המדינה תפריש סכום נוסף להקטנת סיכונים הקשורים בתנודתיות התשואה על ההשקעות (עיקרי הצעדים).

הצעדים שננקטו באמצעות החקיקה היו צפויים כבר הרבה זמן. במשך העשור האחרון הוקמו ועדות ונערכו דיונים שהצביעו על הדרך בה יש ללכת אבל ברגע האמת נסוגה הממשלה ולא כפתה את דעתה. הפעם, צריך לציין, הפתיעה הממשלה בכך שהלכה עם עמדתה עד הסוף.

הביקורת

אחת המטרות של הממשלה בהנהגת הרפורמות (מאז 1995) היתה להוריד את היקף המחוייבות האקטוארית שלה. היעד הראשון הושג, אם כי לא הושלם, העברת עובדי המנגנון הציבורי מפנסיה תקציבית לפנסיה צוברת. בנוסף, באוצר הבינו שללא הבראת הקרנות הוותיקות, לא רחוק היום בו תאלץ הממשלה לשלם את ההתחייבויות של קרן, או קרנות נוספות (כפי שקרה עם קרן פועלי הבניין).

אחד המשתנים החשובים שהשפיע באופן משמעותי על פרטי הרפורמה הוא היקף הגירעונות האקטואריים של הקרנות הוותיקות. על פי החישוב של האוצר, נכון לסוף שנת 2002, ערכו של סך הגירעון האקטוארי מגיע לכדי 130 מיליארד שקלים. על פי החוק החדש הטיפול בחציו הראשון של החוב יעשה באמצעות שינוי כללי המשחק. בין אלו ניתן למנות את השינוי בזכויות של העמיתים (העלאת הגמולים ל- 20.5% ושינוי שיטת חישוב הקיצבאות), העלאת גיל הפרישה והתאמת הקיצבאות למקורות הקרן (במקרה של חוסר). אבל על פי טענות מומחים בענף סך הגירעונות האקטואריים הוא בעצם רק כ- 70 מיליארד (הבדל בהנחה על שיעור ההיוון). מכאן יוצא שבסופו של דבר ההבטחה הממשלתית לסיוע לא תתממש. האם הוכלל ''הסיוע'' בחוק כאמצעי שיכנוע בלבד?

אחד העקרונות שהונחו בבסיס הרפורמה היה אחידות התנאים ושיטות החישוב של הזכויות והחובות (עיקרי הצעדים). למרות הצעדים שהחלו בסוף העשור הקודם להעברת עובדי המדינה והרשויות לפנסיה צוברת, המהלך לא ממש הושלם. עדין רבים העובדים הרלוונטיים שלא הצטרפו להסכם. זוהי המשמעות האמיתית של הגירעון האקטוארי הגבוה של 237 מיליארד שקל שרובץ לפיתחה של הממשלה. למעשה ''עיקרון האחידות'' לא הוחל על נושא הפנסיה התקציבית, כמו גם על ביטוחי המנהלים. קשה להשתחרר מן התחושה שהיו לממשלה מניעים אחרים מלבד הסדרת הגירעונות האקטואריים. אולי התחושה נובעת מכך שהממשלה היא גם הנאשם (גורם הגירעון) וגם המאשים.

אחת המגרעות של החוק הוא הטיפול האחיד בגירעונות של כל הקרנות, ההסתדרותיות הותיקות, למרות שיתכן ולכל קרן סיבות אחרות לגירעונות. החוק גם לא מבדיל בין מבוטחים ואין התייחסות לוותק, לכמה כל אחד הפריש לקרן, לאיזה הטבות הובטחו ולכמה זמן נותר עד הפרישה. בעצם הוטל שינוי רטרואקטיבי שאפילו פוגע בזכויות המובטחות לפנסיונרים (אם לאחר ההבראה יווצרו גירעונות). בכדי לקיים את תנאי ההשקעות החדשים מעריכים שהקרנות הותיקות יצטרכו להזרים כ- 8 עד 12מיליארד שקלים בשנה לשוק ההון. אלו סכומים אדירים ביחס לגודלו של שוק ההון ולכן עשוי המהלך הזה להיות מסוכן (גיא רולניק). מה שבולט מאד כאשר בודקים את המספרים זה שהשינוי המהותי ביותר מתייחס ל- 13% ממקורות הקרנות (כ- 16 מיליארד שקלים).

על פי פרופסור ספיבק, הקטנת ההנפקה של האג''ח המיועדות לא תגדיל את המקורות של המגזר הפרטי. כל עוד הגירעון בתקציב הממשלה לא יורד מה שיקרה זה שינוי הרכב המחזיקים באג''ח הממשלתיות (משקיעים אחרים במקום הקרנות). לאחר שתושלם תכנית ההבראה (יקוזזו הגירעונות האקטואריים) במקרה של הפסדים חדשים יפגעו זכויות העמיתים. אבל החברה המנהלת והמנהלים לא יפסידו דבר משום שהמעבר בין הקרנות נשאר, למעשה, בלתי אפשרי.

סוף דבר

ההיסטוריה מזמנת לנו סיפור על קרנות הפנסיה שהוא, ודאי, ייחודי. בקום המדינה קרנות הפנסיה, שמרבית נכסיהן היו בשליטת ההסתדרות, השתמשו בנכסיהן הצבורים למימון השקעות במגזר היצרני. כבר בשנת 1954, בעת מצוקה, למדה הממשלה שאפשר להשתמש בנכסי הקרנות למימון התקציב והחל תהליך של הגברת השימוש התקציבי בנכסי הקרנות, בדרך של הנפקת אג''ח מיועדות, על חשבון ההשקעות היצרניות במפעלי חברת העובדים. התהליך הושלם בתחילת שנות ה-‏80 עם ההפרטה המאולצת של חברת העובדים. היום, עם החלת הרפורמה בסוף מאי 2003, החל תהליך של חזרת הקרנות למימון השקעות במגזר היצרני. צריך לברך על שינוי הכיוון הזה ולקוות שימשך כך שחלקן של ההשקעות החופשיות יעלה ויגיע בעיקר למגזר היצרני.

היעדים העיקריים של הרפורמה שאושרה בסוף מאי 2003, היו:

הפעלת תכנית הבראה לטיפול בגירעונות האקטואריים והעמדת הקרנות על עקרונות של איזון אקטוארי.

האחדת תנאים וזכויות בחסכון הפנסיוני.

הגדלת חלקן של ההשקעות היצרניות בנכסי קרנות הפנסיה.

לגבי היעד הראשון ראינו שהרפורמה מטפלת בעיקר בקרנות עם גירעונות אקטואריים. אבל הגירעון האקטוארי של הפנסיה התקציבית טופל רק באופן חלקי ונותר גבוה. המעבר לפנסיה צוברת של העובדים הרלוונטיים מתעכב. משתמע מכך שגם היעד של האחדת תנאים לא ממש טופל כי עדין קיימים הסדרי פנסיה ''מועדפים'': פנסיה תקציבית וביטוחי מנהלים. גם היעד השלישי לא הושלם עדין. מה שנעשה זה צעד ראשון בכיוון ועוד יעבור לא מעט זמן לפני שהמגזר היצרני ממש ירגיש את המגמה.

מקורות: