בחדשים האחרונים מאז מבצע ''עופרת יצוקה'' ברצועת עזה, ''סוכנות הסעד והתעסוקה של האו''ם'' (זהו שמה הרשמי בעברית של אונר''א, United Nations Relief and Work Agency), נמצאת כל הזמן בחדשות. וכמובן החדשות הן שליליות ביחס לישראל. לכאורה, סוכנות או''ם הומאנית, שכל מעשיה לסעוד חלכאים ונדכאים, מותקפת קשות על ידי הצבא של היהודים. כמובן שנותני הטון בהקשר הזה, הם עובדיה הערביים המסורים של אונר''א. במאמרנו הפעם נתייחס לסוכנות הבינלאומית כארגון, וגם נתאר את פעילותה התמימה.
ארגון האומות המאוחדות, שהוקם ביוני 1945, כלל זרוע מיוחדת לטפול בפליטים שנוצרו בעקבות מלחמת העולם השניה. הגוף הזה נקרא ''מינהלת הסעד והשיקום של האו''ם'' (United Nations Relief and Rehabilitation Administration). למינהלת הזו היה מנדט לטפל בשיקום כל בני האדם שנעקרו ממולדתם. על אף שכבר היה קיים גוף של האו''ם המטפל בשיקום פליטים, בחודש דצמבר 1949 החליטה העצרת הכללית של האו''ם, החלטה (IV)302, על הקמת ארגון נוסף לטפול בפליטים, הלא הוא אונר''א. שנה לאחר מכן, בחודש דצמבר 1950, הקים האו''ם גוף חדש לשקום פליטים, שנקרא ''נציבות האו''ם לפליטים'' (United Nations High Commissioner for Refugees). כמובן, שהנציבות החדשה באה במקום המינהלת הקודמת שבוטלה.
אבל בעוד ששני הגופים האחרים של האו''ם שנועדו לטפל בפליטים היו ארגונים הומאניים, הרי שאונר''א הוקמה מראש כארגון או''מי פוליטי. ראשית, סוכנות אונר''א היא הזרוע היחידה של האו''ם שנועדה לטפל בסוג אחד של אנשים, שבאו מאזור מוגדר. בנגוד לגופי האו''ם האחרים שנועדו לטפל בפליטים באשר הם. שנית בהחלטה על הקמת אונר''א יש סעיף מיוחד המאשרר את החלטה (III)194 מחודש דצמבר 1948, הקוראת להחזרת הפליטים למולדתם. בעוד שגופי האו''ם האחרים דאגו לשקם את הפליטים בכל מקום אפשרי. אבל העקרון הגדול שמבדיל את אונר''א מנציבות הפליטים הוא האופן שלפיו מוגדר הפליט. נציבות הפליטים מטפלת בכל אדם, בכל מקום בעולם, שנעקר או ברח ממולדתו, ומסייעת לו להשתקם בכל מקום אפשרי - או אפילו לחזור למולדתו, אם הוא בוחר בכך, והדבר לא מסכן אותו או את בני ביתו. וכך אוכלוסיית הפליטים שבטפול נציבות האו''ם הולכת ומתמעטת, כגלי הים הדועכים כאשר הם קרבים לחוף. לא כן באונר''א. הסוכנות הזו מגדירה: ''פליט פלסטיני, הוא מי שהיה תושב פלסטינה בשנים 1946 - 1948, ואבד את ביתו ומקור פרנסתו עקב מלחמת 1948,
וכל צאצאיו''. מספר הפליטים של אונר''א ב-1950 היה כ-700,000, ולפי נתון סטטיסטי של האו''ם משנת 2004, אונר''א מטופלת בלמעלה מארבעה מליון איש.
עם השנים, ככל שמספר הפליטים הלך וגדל, מספר העובדים של אונר''א גדל אף הוא, וכך נוצר מעין מנגנון ממשלתי ששואף לקיים את עצמו ככל מנגנון קבוע אחר. הסוכנות מספקת שרותים לאוכלוסיית הפליטים, בשלושה מישורים: חינוך, בריאות וסעד. נושא התעסוקה בכלל לא קיים. אלא אם אונר''א עצמה זקוקה לעובדים. ישנם 59 מחנות פליטים, שבהם יש 663 בתי-ספר ו-122 מרפאות. לאונר''א יש 23,000 עובדים מהם 17,000 מורים ונספחיהם. התקציב השנתי של הארגון בשנת 2007 עמד על 400 מליון דולר בערך, שכולו מגיע ממדינות תורמות, כאשר ארה''ב היא התורמת הגדולה ביותר. המנגנון ברובו הגדול הוא מקומי (פלסטיני) ורק הנהול הבכיר מורכב מעובדים בינלאומיים. וכך נוצר מצב, שהפליט המקורי יכול להוריש את מעמדו כפליט לכל צאצאיו. תעודת הפליט הפכה להיות מעין דרכון בינלאומי. ומנגד המנגנון הגדל והולך שמטפל באוכלוסיה זו, הפך למעין מגנון ממשלתי. מנגנון שמחפש יציבות וקביעות.
• • •
כדי לפעול בתחומי מדינה כלשהי, סוכנות הסעד והתעסוקה (ססו''ת) חייבת לקבל את הסכמת המדינה המארחת. לססו''ת יש הסכמים חתומים, בין האו''ם מצד אחד לבין המדינה המארחת מצד שני, עם
לבנון, עם
סוריה, עם
ירדן ועם
מצרים (ביחס לרצועת עזה). בשנת 1956, לאחר מבצע סיני, ססו''ת לא פנתה לישראל לקבל את הסכמתה לפעול ברצועת עזה. שכן, מיד בתום המבצע הנשיא אייזנהאור חייב את ישראל לסגת מיד לקווים הקודמים (status quo ante bellum). אבל בתום מלחמת ששת שהימים ב-1967, האו''ם הבין שישראל עלולה לשהות בשטחים הכבושים יותר זמן. לכן הנציב הכללי של ססו''ת, באישורו של מזכ''ל האו''ם, פנה לישראל בבקשה לאפשר לארגונו להמשיך לפעול באיו''ש ובאזח''ע. אלא שהפעם ססו''ת בקשה את ההסכמה להמשך פעילותה בצורה של חליפת אגרות, ולא בצורה של הסכם פורמאלי. מן הסתם אנשי האו''ם האמינו שזה מצב חולף. לכן הנציב הכללי של ססו''ת דאז, היה מר
לורנס מיצ'למור, נפגש עם שגרירנו באו''ם דאז, מר
מיכאל קומיי. הם סכמו על תנאי הפעילות של הארגון ועל נוסח ההסכם. אבל שגרירנו התעקש שחליפת האגרות תיעשה בירושלים. וכך היה.
השוואה בין ההסכמים האחרים לבין ''הסכם חליפת האגרות'' מצביעה על כך שממשלת ישראל מעניקה את אותן ההקלות לססו''ת שמדינות ערב העניקו לה. אבל יש שני הבדלים
משמעותיים בין ההסכם הישראלי לבין ההסכמים האחרים. ב''הסכם הישראלי'', השגריר מיכאל קומיי קובע באגרתו לנציב הכללי של ססו''ת,
מצידה תקל ממשלת ישראל על תפקידה של אונר''א כמיטב יכולתה, בכפוף אך ורק לתקנות או להסדרים העשויים להידרש מתוך שיקולים של בטחון צבאי. דהיינו, שישראל יכולה להפסיק את פעילותה של ססו''ת בכל רגע,
אם צרכי הבטחון יחייבו זאת. בהסכמים האחרים אין שום התניה לפעילותה של הסוכנות. ההבדל המשמעותי השני נמצא בתשובתו של הנציב הכללי אל השגריר הישראלי:
מובן מאליו ששיתוף פעולה זה אינו מורה על כל התחייבות או עמדה מצד אונר''א לגבי מעמדו של כל שטח מן השטחים הנדונים, או של כל מסמך הנוגע בהם, אלא הוא קשור אך ורק בהמשך תפקידה ההומניטרי. דהיינו, שאין ססו''ת מכירה בישראל כמדינה מארחת.
כבר בראשית הדרך, לאחר מלחמת ששת הימים, תבעה ססו''ת מעמד אכס-טריטוריאלי על מחנות הפליטים, שבהם היא פעלה. דהיינו, שאין שום רשות לשלטונות הישראלים לבצע משהו בתוך מחנה פליטים,
ללא האישור של ססו''ת. סביב
יריחו היו קיימים שלושה מחנות פליטים:
עקבת ג'אבר ו
עין סולטאן מערבית לעיר, ו
נועיימה מצפון לה. בעקבות מלחמת ששת הימים מ.פ. נועיימה התרוקן מיושביו שברחו מזרחה. בשנת 1968 אל''מ
רפול שהיה אז מח''ט הבקעה, בקש להרוס את כל בקתות החימר של מחנה נועיימה.
ססו''ת התנגדה ושלחה מחאה חריפה למשרד החוץ בנושא זה, ותבעה לחדול מיד ממעשה ההרס. ססו''ת הצדיקה את הווטו שלה בכך שיש לשמור על המבנים בשלמותם - למקרה שהפליטים ישובו. ומשרד החוץ שלנו קבל את הטענה ואסר על צה''ל לפגוע בבקתות החימר.
הצמרת המינהלית של אונר''א מורכבת כולה מצוות בינלאומי, שהאו''ם מגייס מחוץ למדינות האזור. אבל המעוט האליטיסטי הזה תלוי כולו ורובו בשתוף הפעולה השלד המינהלי המקומי. אלא שכדי לקבל את שתוף הפעולה הזה, הצוות הבינלאומי חייב לתת למקומיים חבל רפוי בנושאים שאינם קשורים לארגון עצמו. ולכן מצד אחד המינהלת הבכירה לא ירדה לשטח כדי לפקח על כל דבר ודבר. מאידך, העובדים המקומיים נצלו את החסינות שהיתה למוסדות אונר''א. הם ערכו שם כנסים בחסות אש''ף. הם הכינו אמצעי לחימה קרים לשמוש בהפגנות. הפעילים האנטי ישראליים החזקים ביותר היו המורים. כך שניתן לומר שהפסאדה הבינלאומית עם החסינות, אפשרה לאש''ף לנצל את מתקני אונר''א נגד ישראל. כל זה נמשך ארבע-עשרה שנים.
בשנת 1982 הגיע לפקוד המרכז קצין קישור לאונר''א, שהפך את כל המצב על פיו. הקצין למד היטב את הבסיס לפעולתה של הסוכנות הבינלאומית באיו''ש. דהיינו, למד את הסכם חליפת האגרות בין לורנס מיצ'למור לבין מיכאל קומיי. הוא הודיע למנהל אונר''א באיו''ש כי אין לו שום חזקה אכס-טריטוריאלית במחנות הפליטים, פרט לחסינות הדיפלומטית של המשרדים והמתקנים (וגם אלה בערבון מוגבל). ומאז יחידות צה''ל היו נכנסות במפתיע לערוך חפושים בבתי-הספר של אונר''א. נמצאו שם הרבה אמצעים שלא היו שייכים לשום מסגרת למודית של בית-ספר. הקצין עמד על כך שיש להרוס את מ.פ. נועיימה מטעמי בטחון. עד שלבסוף אונר''א הרימה ידיים, והגיעה להבנות עם שלטונות צה''ל בנושא זה. וכיום מ.פ. נועיימה לא קיים יותר. באמצע שנות השמונים של המאה הקודמת נשברה דמותו ההומאנית של אונר''א.
כל הפעילות האנטי ישראלית של עובדי אונר''א נעשתה בחסות החסינות הבינלאומית שיש לארגון זה. איש לא נתן את דעתו לעובדה הפשוטה שגם החסינות היתה מותנית וכפופה לצרכי הבטחון של ישראל. אבל למרבה הפליאה, גם היועץ המשפטי של משרד החוץ, וגם ראש ענף הדין הבינלאומי בפצ''ר (שסמך על ידידו המלומד ממשרד החוץ), תמכו בתביעה של ססו''ת לחסינות דיפלומטית בינלאומית. כך שגם כיום כאשר פקידיה הבכירים של אונר''א זועקים זעקות שבר, הם אינם באים בידים נקיות. למרבה הצער, כפי שכבר צויין הצוות הבינלאומי שבוי בידי הכפופים לו הפלסטינים.
לעניות דעתי, אחת הסבות המרכזיות לקיומו הממושך של הארגון - כלומר חוסר הרצון לפתור את בעיית הפליטים - זה שהארגון משרת את שרותי המודיעין האמריקנים. פקידים אמריקנים מפוזרים בכל מוסדות אונר''א הפועלים במדינות ערב. בימים ההם, למיטב הידוע לי, כל יום ששי היה מנהל אונר''א מתייצב בשגרירות
ארה''ב למסירת דו''ח שבועי. כמו כן קיומו של הארגון הזה ישמש את ארה''ב להכתיב את הפתרון הפוליטי הרצוי לה בבוא העת.
אונר''א - מדינת האו''ם
