השקיפות בנושא התקציבי היא בעייתית, כך אני סבור, ברוב המדינות בעולם..... למרות השיפורים המשמעותיים בשנים האחרונות (חוק חופש המידע והכרה של הנוגעים בדבר) בנושא, עדיין לא יקבל כל אחד גישה חופשית לגמרי לנתוני התקציב. אדם מן הישוב יצטרך להיות בעל ''קשרים'' בכדי להשיג את מירב האינפורמציה הקיימת במשרד האוצר .....יהיה זה מאד לא ריאליסטי לצפות לשקיפות מלאה לגבי פרטי התקציב בזמן הקרוב, אם בכלל.
בביקורת עלה, כי במקביל לאישור חוק התקציב השנתי בכנסת, הושגו הבנות בין ראש הממשלה, משרד האוצר ומשרד הביטחון בנוגע למתן תוספות ניכרות לתקציב הביטחון, שיבוצעו במהלך אותה שנת תקציב, אך אלה לא הוצגו לממשלה ולכנסת בדיונים לאישור חוק התקציב השנתי...... בביקורת נמצא, כי בתהליך קביעת ההצעה לגובה תקציב הביטחון שמקיים משרד האוצר, לא נלקחות בחשבון ההכנסות שמשרד הביטחון צפוי לקבל בשנת התקציב הנדונה. זאת, על אף שהכנסות אלה.... מהוות מקור תקציבי לכל דבר ועניין, גם אם ברמת ודאות נמוכה יותר.
לפני כשנתיים למדתי שפרטי התקציב לא מספיק נהירים לחברי הכנסת ולשרים שמאשרים אותם במסגרת חוק התקציב. אבל אז, בתאריך 15.6.2003, הערכתי שהשקיפות היא בעייתו של חבר הכנסת או של האזרח הקטן ולא של המקצוענים במשרד האוצר. אפילו לאחרונה באחת ההזדמנויות טענתי שבאוצר יודעים היטב את אשר באחריותם – הם יודעים ושולטים בתהליך התקציבי כולו. בא הדו''ח האחרון של מבקר המדינה על תקציב הביטחון (
דוח שנתי 56א של מבקר המדינה) וניפץ גם את האשליה הזאת.
הדו''ח של המבקר מתמקד בשתי בעיות עיקריות. הראשונה היא התהליך שמעניק תוספות תקציביות משמעותיות למערכת הביטחון ללא הפיקוח הפרלמנטרי הראוי. הבעיה השניה היא האפשרות של מערכת הביטחון להשתמש בהכנסות ממכירת ציוד ומערכות ביטחוניות, ללא מעורבות הממשלה, הכנסת או משרד האוצר. למרות שמדובר במיליארדי שקלים בשנה המבקר בחר לא להציג את סך ''החריגות'' שמקורן בשתי הבעיות. לכאורה, צריך לצפות שמבקר המדינה ישאף לשפר את השקיפות של התהליך התקציבי. אבל המבקר, בעצה אחת עם הועדה לענייני ביקורת המדינה, בחר שלא לחשוף מספרים בנושא (עמ' 6,
דוח שנתי 56א).
המפנה בא מכיוון בלתי צפוי. במאמר שמוקדש לנושא הביקורת במערכת הביטחון, גילה לנו מוטי בסוק שאפשר גם אפשר למצוא נתונים במסמכי החשב הכללי באוצר (
שרון העביר מיליארדים). לכן פנינו למקור הנתונים הזה כדי לזהות בכמה מיליארדי שקלים מדובר ולזהות, אם ניתן, את מהות הפערים.
לוח 1, מציג את נתוני המסגרת של תקציב הביטחון לשנת 2004. מה שבולט מיד הם הפערים בערכים של מיליארדי שקלים בין התקציב המקורי שאושר בממשלה ובכנסת לבין התקציב המאושר שכולל תוספות שנובעות ממעורבות ראש הממשלה בתהליך ומן האפשרות להשתמש בהכנסות מערכת הביטחון למימון הוצאותיה.
לוח 1: תקציב מקורי, תקציב מאושר וביצוע (מיליארדי שקלים)| | תקציב מקורי | תקציב מאושר | ביצוע תקציב |
|---|
| משרד הביטחון | 46.838 | 58.499 | 50.318 |
| הוצאות חירום אזרחיות | 0.175 | 0.223 | 0.156 |
| תאום הפעולות בשטחים | 0.164 | 0.225 | 0.141 |
| סה''כ | 47.178 | 58.948 | 50.615 |
| מקור: מידע כספי של ממשלת ישראל ליום 31 לדצמבר 2004, עמ' 5, 12. |
הפרש בין התקציב המקורי לתקציב המאושר מגיע לכדי 11.77 מיליארד שקלים, פער של כ-24.9%. בעמוד 12 של הדו''ח אפשר למצוא את ''המקור'' מורכב משלושה חלקים:
- 4.13 מיליארד שקלים מעודפי תקציב 2003,
- 6.18 מיליארד שקלים מהרזרבה,
- 1.35 מיליארד שקלים מתוספת.
מצד שני, מנתוני הביצוע מסתבר שיש אי-ניצול גדול של כ- 8.33 מיליארד שקלים. מיד בולטת העובדה שלמרות האישור החריג של מקור תקציבי נוצלו בפועל רק כ-3.48 מיליארד שקלים, 29.8%, מהתקצוב העודף. מדוע אושר תקציב שלא בוצע? היתכן שהמקור המותנה, הכנסות מערכת הביטחון, היה נמוך מהמצופה?
הדו''ח של החשב הכללי באוצר (
מידע כספי של ממשלת ישראל ליום 31 לדצמבר 2004), מעלה סיבה עיקרית נוספת לחריגות - ''... תקצוב שאינו משקף נכונה את פרטי הפעילות של משרדי הממשלה ברמה של תקנה'' (עמ' 2). זוהי אותה רמת פרוט שלא מוצגת לחברי הכנסת כאשר הם מצביעים על חוק התקציב עובדה שבעצמה מעלה ביקורת כלפי השקיפות של התהליך התקציבי (
שקיפות המערכת הציבורית). אלא שהפעם מסתבר שאנשי האוצר שאמורים לשמור על רמת הפיקוח לא עומדים במשימה – החתול לא מצליח לשמור על השמנת. כפי שמציין הדו''ח הם זקוקים למקצה שיפורים.
אהוד אולמרטתיארנו שלוש בעיות שפוגעות בשקיפות התהליך התקציבי ולכן ברמת הפיקוח של האחראים לתהליך - של נבחרי הציבור ושל עובדי הציבור (פקידי האוצר). על פי הצהרת הדו''ח של החשב הכללי אנשי האוצר עובדים כדי להגביר את הפיקוח ברמת התקנה. בינתיים בולטת התוצאה האבסורדית כאשר העודף המאושר כמעט לא מנוצל. המשמעות של עודפים שלא נוצלו היא שיעדים אחרים שדורשים מקורות מימון כנראה הוזנחו. אחד היעדים הללו הוא תשלום חובות שכבר זמן רב מעיקים על המשק. על פי הדו''ח של החשב הכללי (עמ' 15) תשלום החובות הוקטן בכ- 3.64 מיליארד שקלים.
אולי ממלא מקום שר האוצר יתייצב בראש המחנה שיפעל לשיפור רמת השקיפות ורמת הבקרה. זה אולי צפוי כאשר נזכרים בעובדה שלפני כשנה באחד מהדיונים על התקציב הוא טרח להתלונן על חוסר השקיפות כאשר שאל לאן נעלמו המיליארדים וטען כי ''התשובות ידועות רק לחלק קטן מבכירי האוצר. לא בטוח שכל שרי האוצר היו בסוד כל המהלכים בתקופתם'' (
לאן נעלמו 67 מיליארד שקל).
שקיפות ותקציב הביטחון
