מבוא
אין זה סוד כי אחד ממוקדי הבירוקרטיה בישראל לשלילה - הם משרדי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, הנוקטים בשיטות של האדרת המנגנון הפקידותי בדיוק על פי המודלים הידועים של מנגנון הגדל למטרותיו הוא, ולא בהכרח למען יעודיו. התהליך בא לידי ביטוי בהרחבה משמעותית של המבנים המשרתים את עובדי הוועדות המקומיות, בין מבני קבע ובין מסגרות אחרות כגון מסעדות יוקרה ובתי מלון המשמשים לישיבות ולפגישות אותן מנהלות הוועדות המקומיות בנושאים שונים שעל סדר יומן. אלא שזהו רק סממן חיצוני ושולי, שאף שהוא ממחיש את הטענה, אינו העיקר. העיקר הוא אופן התנהלות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה בדיוניה ובאישוריה, במילוי תפקידיה ובאכיפת חוק התכנון והבנייה על פי סמכויותיה.
פלישת סמכויות הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ותפקידיה לתחום המשפטי
יש לדעת כי על פי חוק התכנון והבנייה, סמכויות הוועדה ותפקידיה אינם מצטמצמים לדלת אמות התכנון, ויש והם ''פולשים'' לתחום המשפטי. הדבר אינו הולם את הרכבה של הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אשר אינה חייבת לכלול בתוכה משפטנים, ויושב הראש שלה הוא איש ציבור ולא משפטן. משמעות הדבר היא שבידי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה אין כלל הידע המקצועי הדרוש לפעולותיה. חלק מפעילויות הוועדה הן בעלות אופי משפטי מובהק. גם לאישור תוכנית או להחלטה שלא לאשר יש פן משפטי, שכן תמיד מדובר בזכויות של מבקש ההיתר. וודאי שביזמה להכנת תוכנית מתאר או באישור או אף בהמלצה לאישור תוכנית מתאר יש לראות פעולה משפטית ולא רק תכנונית, כי תוכנית מתאר - משאושרה - יש לה תוקף חוקי מחייב.
ועוד:
- על פי סעיף 224 לחוק התכנון והבנייה תשכ''ה - 1965, רשאים יו''ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ואחרים כפי שקבוע בחוק, לצוות על הפסקת בנייה, ללא [במקום] בית המשפט, בטרם הגשת כתב אישום.
- על פי סעיף 232 לחוק התכנון והבנייה, בנסיבות האמורות שם, רשאי יו''ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה להרוס מבנה שנבנה בניגוד לחוק על אף קיום צו הפסקת בנייה מנהלי (שהוצא לפני כן על ידי הוועדה המקומית כאמור).
- על פי סעיף 238 א לחוק, מוסמך יו''ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה להוציא צו הריסה מנהלי למבנה.
חוק התכנון והבנייה הוא חוק שלילי בעיקרו, מהבחינה שאין חובה לאכפו ופקח הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה רשאי לראות עבירת בנייה מבלי ליזום הליכים נגד העבריין, ומצד שני הוא כמובן רשאי להחליט לפעול. במצב זה התלות של ''האזרח הקטן'' הבונה את ביתו או מבצע בו שינויים, בעובדי הוועדה, היא תלות משמעותית. ועוד, האזרח מצוי בחוסר וודאות בבניית ביתו שכן הוא אינו יכול לדעת כיצד ינהג פקח הוועדה ובאיזה עיתוי, והוא עלול להסיק מסקנות מוטעות מתוך דוגמאות של התנהלות הוועדה אצל שכניו.
הצעות:- ביטול או לפחות צמצום הפלישה לתחום המשפטי, באמצעות שינויים בחוק התכנון והבנייה, עשוי לתרום לא מעט למזעור נזקי הבירוקרטיה.
- שינוי אופיו של חוק התכנון והבנייה כך שלא יהיה בגדר חוק שלילי במובן האמור לעיל, עשוי לתרום למזעור התלות של האזרח בממסד וממילא לצמצום בירוקרטיה.
הסטייה המותרת כבסיס לאפלייה
הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, בבואה לאשר תוכניות בניה, מוסמכת ולא חייבת לאשר סטיות שונות מתוכנית המתאר, כגון - הגדלת אחוזי הבנייה, הגדלת מספר הקומות במבנה ו/או מספר יחידות הדיור, הקטנת מרווחים צדדיים ואחוריים מהבניין ועד לגבולות המגרש, ועוד. זאת מוסמכת הוועדה לאשר כל עוד אין בסטיות אלו משום ''סטייה ניכרת'' כמשמעות המונח בחוק. מצב זה יוצר תלות ובסיס לאפלייה, שכן, לעתים נכללים בשיקולי הוועדה לאשר או לדחות שיקולים זרים. מצב זה תורם להאדרת הבירוקראטיה, כי ככל שפקיד הוועדה המקומית צובר יותר כוח הכרעה, כן הוא יכול להקשות על מבקש ההיתר ולסבך את הליך התכנון בהישענו על סמכויות וחוקים, ואותו מבקש בקשה ימעיט בתלונות ובהשגות ככל שהוא זקוק יותר לחסדי אותו פקיד.
בקורת נוקבת על מצב זה נכללה בערעור אזרחי
6291/95 בן יקר גת בע''מ נגד הוועדה המיוחדת לתכנון ולבנייה מודיעים, בית המשפט העליון, שופטים:
ת' אור, ט' שטרסברג-כהן, י' טירקל, ופורסמה בפסקי דין של בית המשפט העליון נ''א (2) 825 ולהלן ציטוט:
''על הסמכות המפליגה שניתנה לוועדות הבנייה והתכנון בתקנות הנ''ל על סטייה ניכרת, והסכנה הכרוכה בכך, שוועדה מקומית תוכל להוציא היתר בנייה שהדמיון בינו ובין תוכנית מאושרת [הכוונה לתוכנית מתאר - אב''ע] מקרי בלבד, כאילו התוכנית המאושרת היא רק מעין משלט שממנו יוצאים יזמי הבנייה לכיבושים נוספים. מן הראוי ששר הפנים ייתן את דעתו מחדש על תקנות אלה, על מנת לצמצם את חופש הפעולה הרב מדי הניתן בהן לוועדות המקומיות, ולהחזיר בזה לתוכניות המאושרות את תוקפן הנכון לא רק להלכה אלא גם למעשה.''
בית המשפט העליון הציע למעשה כי מה שרשום בתוכניות המתאר הוא אשר יתוכנן, ללא סטיות, וזאת בדרך של ביטול הסטיות שלגביהן יש לוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הסמכות לאשר או לדחות כרעות עיניה.
למטבע זה יש שתי פנים: מצד אחד מציע בית המשפט העליון כי לא יינתנו הקלות ולא יאושרו סטיות מתוכנית המתאר, כאמור לעיל, ומצד שני מה שתואם את התוכניות - יאושר ללא סייג, והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה תהיה מנועה לדחות אישורה של תוכנית הערוכה בהתאם להוראות תוכנית המתאר - זאת דעתו של ד''ר שמואל רויטל כפי שהוא מביע בספרו
דיני תכנון ובנייה בהוצאת סדן, כרך א' עמ' 219. ובלשונו שם:
''...קשה לתאר מצב שבו מבקש אדם היתר בנייה בדיוק לפי המוגדר בתוכנית החלה ובתקנות וכי אותו אדם יסורב על ידי רשות הרישוי המקומית כיוון שהיא, רשות הרישוי המקומית, דורשת דרישות תכנון ואיכות הסביבה מעבר לדרישות שבתוכנית ובתקנות.''
הצעות:- לא תהיה לוועדה המקומית סמכות להיטיב עם מבקש בקשה להיתר בנייה מעבר לתנאים המותנים בתוכנית המתאר. אין שום צורך בתקנות בדבר סטייה מותרת – יש לבטל לחלוטין תקנות אלו ברוח המלצת בית המשפט העליון.
- לא תהיה לוועדה המקומית סמכות להיטיב עם מבקש בקשה להיתר בנייה מעבר לתנאים המותנים בתוכנית המתאר. אין שום צורך בתקנות בדבר סטייה מותרת – יש לבטל לחלוטין תקנות אלו ברוח המלצת בית המשפט העליון.
איחוד סמכויות
כיום מי שמבקש היתר בנייה לגבי בניית בית צריך לעבור דרך מנגנון רישוי כפול ומכופל ללא צורך. יש כפילות מיותרת בין משרד מהנדס העיר או המועצה המקומית לתכנון ולבנייה, לבין משרדי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. אמנם בחלק מהרשויות משרד מהנדס העיר/מהנדס המועצה לא מערים קשיים במתן אישורו, אולם גם במקרים הקלים, עצם ההיזקקות לאישורו לוקח זמן וגורם לעיכוב מיותר. מה גם שלפעמים התוכניות ממש נבדקות במשרד מהנדס העיר, אף על פי שהן נבדקות שנית, כמובן, במשרדי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה - שם הן אכן צריכות להיבדק. בנוסף, התוכניות מועברות לבדיקות טכניות רבות נוספות - בדיקת הג''א לגבי התאמת הממ''ד לתקנות, בדיקת חברת החשמל, בזק, ועוד.
קצרה בינתי מלהבין מה כה קשה ומורכב לרכז כל הבדיקות הללו במשרד מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה. מהנדס או אדריכל יכול להשתלט על בדיקות ההתאמות הדרושות בחוק ובתקנות הן מבחינת תכנון המבנה בכללותו, לרבות מבנה הממ''ד, קווי תקשורת, חשמל ועוד, ואין כל צורך בהפרדת סמכויות הגוזלת זמן יקר, גורמת לעיכובים מיותרים ועלולה ליצור הבדלי גישות בין מהנדס העיר לבין מהנדס הוועדה, שיסבול מכך רק האזרח.הצעות:
- דרוש לבטל הכפילות בין מהנדס העיר/המועצה המקומית לבין מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, באופן שמהנדס המועצה המקומית/מהנדס העיר ומשרדו לא יעסוק כלל ברישוי הבנייה אלא יתמקד רק בנושאי האחזקה והבנייה השייכים לרשות המקומית בה הוא עובד. מן הסתם הצעה זו תחסוך גם בכוח אדם.
- דרוש לוותר על הדרישה להעביר התוכניות לאישוריהם של גופים כה רבים ושונים ותחת זאת להגדיל את סוגי הבדיקות שיבוצעו בידי מהנדס הוועדה המקומית ומשרדו.
- יצוין כי כל הבדיקות הללו הן בגדר התמחויותיהם של עובדי תכנון ופיקוח רגילים ולכל היותר יהא דרוש להעביר קורסים מקצועיים בנושאים הספציפיים לעובדים ורענון מעת לעת.
בירוקרטיה והדרך לצמצומה
