העדפה תקציבית להתנחלויות?

פתח דבר

סוגיית ההתנחלויות מפלגת באופן די ברור בין מה שנהוג לכנות במקומותינו 'ימין פוליטי' לבין 'שמאל פוליטי' ('פוליטי' כנבדל מ'כלכלי'). אמנם המהלכים האחרונים של ראש הממשלה קצת טרפו את הקלפים למי שהשקפת עולמו היתה סדורה על פי הקווים האלה, אך בכל זאת נראה שבעתיד הקרוב תמשיך הסוגיה לפצל את המחנות.

לפני מספר שבועות הוצג כאן ''מחשבון שימושי לחישוב עלות ההתנחלויות.'' המחשבון עושה שימוש בנתונים משנת 2001, שקובצו על ידי עבודה שנעשתה עבור שלום עכשיו והתמצית שלה נמצאת באתר של התנועה.¹ למרות המחבר המקצוען היה ברור לנו שהניתוח של נתוני התקציב בעבודה תלוי בשיקולים (הנחות) פוליטיים. לכן הלכנו אל המקור. במקביל להופעת העבודה של שלום עכשיו, הופיע גם מאמר בסדרה של מחלקת המחקר של בנק ישראל על הטבות מס לישובים באותה שנה.²

מטרת העבודה שלנו היא לבחון את ההנחות, את הנתונים ואת העובדות הנובעות. תוך כדי אנחנו מקווים לנטרל החלטות והנחות הנובעות מעמדה פוליטית זו או אחרת. הגישה שלנו אומרת שאת הנתונים מחשבים ובוחנים בצורה אובייקטיבית ומתפשרים רק אם אין ברירה. ניתוח שמבוסס על הגישה הזו משקף את המציאות בצורה יותר אמינה. הפוליטיקאי או האידיאולוג יכול להשתמש בנתונים לפי טעמו ובלבד שיציג את מקור הנתונים.

הטבת המס

כפי שכותב זוסמן, הטבות מס ליישובים מהוות אמצעי להשגת יעדים כמו פיזור אוכלוסין וצמצום פערים כלכליים-חברתיים. ''בשנת 2001 זכו להטבות מס 478 יישובים, בהם התגוררו 1.2 מיליון תושבים...'' רק כ- 61% מהנישומים היו מעל סף המס ומשום כך נהנו מן ההטבה בסך 2.03 מיליארד שקלים עם שונות אזורית גבוהה. בתוך הכלל הזה נספרו גם ההתנחלויות ביש''ע.

ההטבות הללו התחלקו בין האזורים כדלקמן: במחוז דרום (במסגרת חוק הנגב) סכום ההטבה היה 1.2 מיליארד שקלים (1,988 שקלים לנפש), במחוז הצפון, 0.6 מיליארד (1,504 שקלים לנפש) ועוד 0.2 מיליארד שקלים (997 שקלים לנפש) ביש''ע. מיד רואים שהיישובים בנגב ובגליל זוכים להטבת מס הרבה יותר גדולה מתושבי ההתנחלויות. מה שמעניין זה שלמרות ההשפעה של משתנים פוליטיים היא לא היתה מובהקת או משמעותית (זוסמן, עמוד 28).

תקצוב עודף בהתנחלויות

בפתח עבודתו של צבן (הנוסח המלא, עמוד 3) נאמר:

''עבודה זו ביקשה להגדיר, בנוסף לאומדן התקציב המופנה להתנחלויות, גם את היקפו של התקצוב העודף. הפער שבין התקציב המופנה והתקצוב העודף הנו אותו תקציב שהייתה ממשלת ישראל מחויבת לו כלפי אזרחים גם לו לא התגוררו בשטחים. אבן הבוחן היא אלו מקורות היו מתפנים לטובת פעולות אחרות בתקציב המדינה במצב בו אין ההתנחלויות קיימות.''

העבודה של שלום עכשיו לא מתייחסת לתקציב הביטחון (חסוי), העברות לגופים ומוסדות (בעיקר עמותות) ולהתפלגות תקציב החינוך. העבודה גם מוציאה מן החישובים את תושבי ירושלים. יוצא שגודל האוכלוסיה הרלוונטי הוא 205 אלף נפש.

העיקרון לחישוב התקצוב העודף, המוצג בלוח 1, בנוי משלושה מרכיבים:

1. תקצוב לנפש גבוה מהתקצוב הממוצע לנפש בישראל,
2. הטבות לאזורי עדיפות לאומית שהן, בעיקר, הנחות במס הכנסה,
3. עודף תקצוב להשקעות בתשתיות; בהתאם לגישתו [הפוליטית] של מזמין העבודה, באין התנחלויות -כל תקציבי התשתיות המופנים כעת לשטחים יהפכו למקור פנוי.

שני מרכיבים מתוך השלושה הם בעייתיים. כפי שנראה בהמשך, החישוב של תקצוב לנפש מצניע הנחה של תקצוב לנפש זהה או דומה בכל אזורי ישראל חוץ מהשטחים. האם העדפה לאזור או לישוב מסויים לא מקזזת העדפה שחושבה להתנחלויות? המרכיב השלישי הוא כולו פוליטי אבל גם שגוי. גם אם יעבירו את כל המתנחלים לאזורי הקו הירוק מבלי לשנות את הגודל היחסי של האוכלוסיה באזורים השונים יהיה צורך להעביר איתם, לפחות, חלק מהתקציבים המיועדים להשקעות בתשתיות. פירוט על כך בהמשך.

לוח 1: אומדן תקציבי המדינה להתנחלויות והתקצוב העודף לשנת 2001 (במיליוני שקלים).

סעיף תקציבי	תקציב 2001	ההוצאה העודפת
העברות לרשויות מקומיות	803	618
הטבות במס הכנסה	200	160
שיכון	560	392
תחבורה וכבישים*	396	396
חטיבה להתיישבות*	114	114
פיתוח אזורי תעשיה*	28	28
פיתוח מקורות מים*	41	41
פיתוח תשתיות תיירותיות*	5	5
סה''כ מקורות בתקציב	2,147	1,764
מקורות חוץ תקציביים	50	50
סה''כ כולל חוץ תקציבי	2,197	1,804
* עודף תקצוב להשקעה בתשתיות. ''בהתאם לגישתו של מזמין העבודה, במצב בו אין ההתנחלויות מתקיימות - כל תקציבי התשתית המופנים לשטחים הופכים למקור פנוי בתקציב המדינה'' (צבן, ד., ינואר 2003).

הדבר הבולט ביותר בנתונים המוצגים הוא העובדה שמעל ל- 80% מהתקצוב של ההתנחלויות יוצא תקצוב עודף. אבל הסתכלות נוספת מגלה לנו שהמרכיב השלישי של עודף התקצוב, שהוא הבעייתי ביותר, מגיע לכ-‏584 מיליון שקלים, שזה קרוב לשליש מהתקצוב העודף (כ-‏2,850 שקלים לנפש). אבל זה עוד לא הכל, משום שגם בתקציב השיכון יש תקצוב להשקעה בתשתיות, ולכן עודף של 186 מיליון שקלים. כך יוצא שהמרכיב השלישי, הפוליטי, מייצר תקצוב עודף של כ-‏770 מיליון שקלים שהם כ-‏3,760 שקלים לנפש.

יתר התקצוב העודף, 1.03 מיליארד שקלים (כ-‏5044 שקלים לנפש), נובע מהשימוש במרכיב הראשון. הוא נסמך על ההנחה שבתחומי הקו הירוק אין אזורים או ישובים עם תקצוב עודף (לנפש) שהוא גבוה מהממוצע להתנחלויות. הנחה די מפוקפקת כאשר נזכרים בעבודתו של נעם זוסמן וגובה הטבות המס עבור הנגב והגליל שמוצגות שם. ראשית, ברור שמהתקצוב העודף להתנחלויות צריך לקזז את 200 מיליון השקלים (997 שקלים לנפש). אבל בזה לא תמה הבעיה: האם התקצוב העודף למחוז הדרום (הנגב) ומחוז הצפון בנושא זה מקזז גם סעיפים אחרים בהם יש העדפה להתנחלויות? אנחנו היינו מציעים שכן.

עלות העברת התנחלויות

בהקשר זה נציין שהעברתן של 40,000 משפחות מהשטחים לתוך תחומי הקו הירוק (בהנחה שפיזור המגורים לאחר ההעברה יהיה דומה לפיזור האוכלוסיה הארצי) יחייב השקעה מאסיבית בתשתיות בתוך הקו הירוק; חלק הארי מתוך זה יושקע ביצירת פתרונות דיור.

כדי לנסות ולהעריך את מידת ההשקעה בתשתיות המתחייבת בתוך תחומי הקו הירוק, בהנחה שכל המתנחלים עוברים להתגורר בתחום זה, יש להביא בחשבון יצירת 40,000 דירות. לזה יש להוסיף הכשרת שטחי ציבור והוספת מבני ציבור תואמים. לדעתנו, אם מביאים בחשבון בניה מרוכזת שתתבצע בעזרת מכרזים ובד בבד יוכשרו שטחים ציבוריים כנזכר לעיל, העלות הריאלית היא כ-‏200,000 דולר ליחידת דיור. בסך הכל מדובר בצורך של השקעה בתשתיות של 8 מיליארד דולר, שהם כ-‏36 מיליארד שקלים. זוהי ההשקעה הנדרשת לפני שנוכל להפסיק את התקצוב העודף. מדובר בהשקעה של 175,600 שקל לנפש. התקצוב העודף הנוכחי הוא, כזכור, 8,800 שקל לנפש.

סוף דבר

דבר אחד ברור החישוב של התקצוב העודף להתנחלויות הוא מוגזם כלפי מעלה. רק מניתוח סעיף אחד, הטבות המס, הצלחנו למצוא קיזוז של 991 שקלים לנפש. ראינו גם שכדי שנוכל להעביר את משפחות המתנחלים לתחומי הקו הירוק נצטרך לגייס 175,600 שקלים לנפש. הסכום הזה הוא שווה ערך לכ- 20 שנות תקצוב עודף (צבן 2003). כל זה נעשה מבלי לטפל במרכיב הפוליטי של הניתוח שנעשה עבור שלום עכשיו. אנו מקווים שבשלב הבא של הפרוייקט (שלום עכשיו מבטיחים המשך העבודה) תמצא הדרך להציג תשובות ואמצעי למדוד את ההבדלים בצורה יותר מאוזנת.

בעצם מה שיוצא זה שחישוב חד צדדי של תקצוב עודף מסיט את הוויכוח האידיאולוגי/פוליטי לוויכוח על תקצוב וכסף. אנחנו נחיה עם וויכוח כזה בשלום אם החישוב יקח בחשבון את כל ההעדפות בכל האזורים. לא הרחבנו כאן את בסיס הנתונים בכדי לאפשר השוואה שלמה יותר של תקצוב עודף אבל מקווים שמישהו אכן יעשה זאת.

1. צבן, דרור, ''אומדן חלקי של תקציבי ממשלה המופנים להתנחלויות בגדה המערבית וברצועת עזה ושל התקצוב העודף בשנים 2001-2002,'' שלום עכשיו, ינואר 2003. התמצית באתר האינטרנט נקראת ''אומדן תקציבי הממשלה המופנים להתנחלויות.''
2. זוסמן, נעם, ''הטבות מס לישובים – כלכלה ופוליטיקה בדגש על חוק הנגב,'' סדרת מאמרים לדיון, מחלקת המחקר, בנק ישראל. למאמר המלא. לתקציר.